La conception et les modalités de diffusion des rapports de l’Inspection générale des bibliothèques (IGB) ont beaucoup évolué ces dernières années, notamment avec la décentralisation et l’introduction de la procédure contradictoire en 2005. Après un bref regard rétrospectif sur ces évolutions depuis la création de l’IGB en 1822, cet article présente son mode de saisine et ses principales missions – études consacrées à une bibliothèque diffusées uniquement auprès des autorités responsables de l’institution et études thématiques diffusées le plus largement possible – et donne des éléments d’évaluation de leur impact.

The planning and distribution of reports by the General Inspectorate for Libraries has made great strides in recent years, particularly thanks to decentralisation and the introduction of an adversarial system in 2005. The article begins with a brief look back at developments since the Inspectorate was founded in 1822 before describing the process whereby matters are referred to it and the principal aspects of its remit, covering reports on individual libraries distributed solely to the relevant authorities and studies on given themes for general distribution. The article also gives a brief evaluation of their impact.

Die Konzipierung und die Verbreitungsmodalitäten der Berichte der Obersten Bibliotheksaufsichtsbehörde (IGB) haben in den letzten Jahren, insbesondere mit der Dezentralisierung und der Einführung des kontradiktorischen Verfahrens 2005, eine große Entwicklung durchgemacht. Nach einem kurzen Rückblick auf diese Entwicklungen seit der Gründung der IGB 1822 stellt dieser Artikel ihre Anrufungsmodalitäten und ihre Hauptaufgaben dar –Studien, die sich mit einer Bibliothek beschäftigen und nur an die verantwortlichen Behörden der Einrichtung verteilt werden und thematische Studien, die so weitläufig wie möglich in den Umlauf gebracht werden– und erklärt Evaluierungselemente ihrer Wirksamkeit.

La concepción y las modalidades de difusión de los informes de la Inspección general de las bibliotecas (IGB) han evolucionado mucho estos últimos años, notablemente con la descentralización y la introducción del procedimiento contradicctorio en 2005. Después de una breve mirada retrospectiva sobre estas evoluciones desde la creación de la IGB en 1822, este artículo presenta su modo de toma de posesión y sus principales misiones –estudios consagrados a una biblioteca difundidos unicamente ante las autoridades responsables de la institución y estudios temáticos difundidos lo más ampliamente posible– y da elementos de evaluación de su impacto.

Parmi les rapports qui concernent directement les bibliothèques figurent ceux de l’Inspection générale. Leur conception, leurs modalités de diffusion ont beaucoup évolué au fil du temps, et notamment à l’occasion de la mise en œuvre de la décentralisation et, depuis 2005, de l’introduction de la procédure contradictoire. Comment sont-ils préparés et élaborés ? Quel est aujourd’hui leur statut et leur diffusion ? Peut-on en mesurer l’impact sur les bibliothèques ? Telles sont les questions que le Bulletin des bibliothèques de France a posées à l’Inspection générale des bibliothèques (IGB) et auquel cet article s’efforce d’apporter quelques réponses.

Un bref regard rétrospectif

On doit à Maurice Caillet un historique de l’Inspection générale des bibliothèques allant de sa création, en 1822, à la mise en place de la Direction des bibliothèques, en 1945  1. La naissance de cette Inspection se situe dans le contexte de « mise à disposition de la Nation » de l’énorme masse de livres provenant des confiscations révolutionnaires. Le premier rapport de l’Inspection conservé aux archives date de 1839 : il portait sur la réorganisation des bibliothèques de Paris, et notamment sur la bibliothèque de l’Arsenal, la Mazarine et la bibliothèque Sainte-Geneviève. Pendant tout le XIXe siècle, l’intérêt de l’Inspection générale se porte avant tout sur les bibliothèques municipales et sur les grands établissements parisiens. À partir du Second Empire, l’Inspection étend son champ aux bibliothèques universitaires et aux bibliothèques populaires et scolaires. Les fonctions de l’Inspection générale des bibliothèques sont précisées en 1884 (décret du 21 mars) et les inspecteurs cumulent alors cette fonction avec l’Inspection des archives.

Au cours de la première moitié du XXe siècle, on ne compte que deux inspecteurs généraux des bibliothèques. L’effectif sera porté à trois à partir de la création de la Direction des bibliothèques et de la lecture publique en 1945  2, année qui voit également la promulgation d’un statut spécifique de l’Inspection générale (décret du 13 septembre 1945). Depuis cette date et jusqu’en 1975, la Direction des bibliothèques exerce la tutelle de l’ensemble des bibliothèques de France et pilote leur développement. L’Inspection générale exerce ses missions d’évaluation et de contrôle et assume auprès du directeur une fonction déterminante de conseil et d’expertise. À titre d’exemple, on rappellera le rôle éminent de Paul Poindron qui cumulait les fonctions de directeur adjoint et d’inspecteur général. Les missions de l’Inspection générale des bibliothèques se concentrent sur les bibliothèques universitaires, les bibliothèques municipales, principalement les bibliothèques municipales classées, et les bibliothèques départementales. Ses rapports ne sont pas destinés à être rendus publics et s’adressent au directeur. En 1955, une note de Pierre Lelièvre présentant au directeur des bibliothèques le bilan de dix ans d’inspections indique bien qu’il s’agit d’un rapport « à usage interne étant donné la liberté d’appréciation ». Ces rapports portent aussi bien sur des questions techniques (organisation des collections, conservation, projets de construction), que sur des questions de personnes, l’IGB étant alors en charge de l’évaluation individuelle des conservateurs et du suivi de leurs carrières. La forme des rapports varie d’une mission à l’autre, allant d’une note de quelques feuillets à une quasi-monographie de la bibliothèque étudiée.

Au moment où disparaît la Direction des bibliothèques et de la lecture publique en 1975, et où sont créés d’une part le Service des bibliothèques, et d’autre part la Direction du livre au ministère de la Culture, l’Inspection générale des bibliothèques demeure un service unique rattaché au ministère de l’Éducation nationale. Les rapports continueront d’être destinés principalement aux administrations centrales et leur statut demeure celui de documents internes à l’administration jusqu’à la mise en œuvre de la décentralisation, qui marque une étape majeure pour les bibliothèques publiques, mais aussi pour l’Inspection générale des bibliothèques. La réglementation maintient en effet un contrôle technique de l’État exercé par l’Inspection générale des bibliothèques sous l’autorité du ministre chargé de la Culture. Ce contrôle « porte sur les conditions de constitution, de gestion, de traitement, de conservation et de communication des collections et des ressources documentaires et d’organisation des locaux. Il est destiné à assurer la sécurité des fonds, la qualité des collections, leur renouvellement, leur caractère pluraliste et diversifié, l’accessibilité des services pour tous les publics, la qualité technique des bibliothèques, la compatibilité des systèmes de traitement, la conservation des collections dans le respect des exigences techniques relatives à la communication, l’exposition, la reproduction, l’entretien et le stockage en magasin  3 ». La réglementation entraîne également des changements dans la diffusion des rapports. « Chaque inspection donne lieu à un rapport au ministre chargé de la Culture, qui est transmis par le préfet au maire  4. » Les rapports publics sont rares, mais marquants. Ainsi, le rapport sur les objectifs et les moyens du plan de sauvetage des collections de la Bibliothèque nationale, établi en 1979 par Maurice Caillet, demeure encore aujourd’hui une référence 5.

Évolutions récentes

Ces dernières années, l’évolution de la notion d’évaluation et de contrôle dans le secteur public, la mise en œuvre de la Lolf (loi organique relative aux lois de finances) ont entraîné une évolution du rôle effectif et des missions des inspections générales  6. L’environnement des bibliothèques s’est profondément transformé : décentralisation et autonomie ont franchi de nouvelles étapes, et l’État intervient de moins en moins directement dans l’organisation interne des bibliothèques. L’Inspection des bibliothèques a disparu en tant que corps professionnel  7 et ne participe plus à l’évaluation des conservateurs, mais s’est maintenue comme un service d’inspection générale directement rattaché au ministre chargé de l’Enseignement supérieur  8, au même rang que l’Inspection générale de l’Éducation nationale (IGEN) et l’Inspection générale de l’administration de l’Éducation nationale, de l’Enseignement supérieur et de la Recherche (IGAENR), et mise à disposition, en tant que de besoin, du ministre chargé de la Culture.

Dans un contexte administratif et politique en pleine transformation, l’Inspection des bibliothèques doit donc répondre à des sollicitations différentes qui proviennent des cabinets ministériels, des administrations centrales (Direction du livre et de la lecture, Direction générale de l’enseignement supérieur et de l’insertion professionnelle, Direction générale des ressources humaines), mais aussi des établissements (universités, grands établissements) et bien entendu des collectivités territoriales (conseils généraux, municipalités).

Compte tenu de toutes ces évolutions, il était utile que les missions de l’Inspection générale des bibliothèques soient reprécisées, ce qui a été fait en 2007 et 2008 à l’occasion de la publication de la lettre de mission de la ministre de l’Enseignement supérieur et de la Recherche :

« L’Inspection générale des bibliothèques a pour missions d’étudier, d’évaluer, de conseiller et de contrôler les bibliothèques de l’Enseignement supérieur et de la Recherche, ainsi que les bibliothèques soumises au contrôle technique du ministère de la Culture. Elle a vocation à observer et à apprécier l’évolution générale des bibliothèques. Elle propose des mesures de nature à améliorer leur efficacité et leurs performances, à préserver leur richesse patrimoniale. Elle est consultée sur la gestion des corps appartenant à la filière des bibliothèques. Elle prend part au recrutement en présidant les jurys de concours, et participe comme expert aux commissions administratives paritaires nationales  9. »

Au total, le périmètre de compétence de l’IGB demeure donc assez large : il comprend en effet plus de 3 000 bibliothèques publiques, plus de 100 bibliothèques universitaires et de grands établissements, auxquelles s’ajoutent la Bibliothèque nationale de France (missions en 1998 et 2007), la Bibliothèque publique d’information et les bibliothèques d’autres établissements publics qui sont peu à peu entrés dans le champ d’intervention de l’Inspection.

De la saisine au rapport

L’Inspection générale des bibliothèques ne décide pas elle-même de ses propres missions par autosaisine. La lettre de la ministre rappelle le mode de saisine de l’Inspection générale : « Le recteur chancelier et les directeurs d’administration centrale ou les responsables des établissements publics qui souhaitent une intervention de l’Inspection générale des bibliothèques sont invités à prendre l’attache du cabinet du ministre concerné. Sous les mêmes conditions, l’Inspection générale des bibliothèques est également susceptible d’intervenir pour le compte des collectivités locales qui en font la demande. »

Le programme annuel d’activité comme les missions ponctuelles de l’IGB sont, en effet, soumis à l’avis préalable du cabinet du ministre de l’Enseignement supérieur et de la Recherche ou du cabinet du ministre de la Culture et de la Communication. C’est après concertation entre les administrations centrales et l’Inspection générale que les programmes de travail annuels sont proposés aux cabinets ministériels. À ces programmes s’ajoutent chaque année des demandes provenant d’autres départements ministériels (Affaires étrangères, Défense, Justice), voire de fondations ou d’associations. Parmi les bibliothèques ayant fait l’objet de missions récentes au titre de ce type de sollicitations, citons par exemple les bibliothèques du ministère de la Défense, celles de la Cour de cassation, de la Société industrielle de Mulhouse, du Musée social, ou encore de l’Institut du monde arabe… Sur une période d’une dizaine d’années, ces études représentent près de 18 % des rapports.

Les missions se répartissent en deux groupes principaux : les études thématiques, et les études consacrées à une bibliothèque, lesquelles correspondent à des missions d’expertise et de conseil, qui s’exercent pour les bibliothèques publiques dans le cadre du contrôle scientifique et technique. Ce second groupe de mission continue de correspondre à l’essentiel des rapports rédigés par l’IGB, qui se répartissent de manière égale entre enseignement supérieur et culture. Cependant, les études thématiques tendent à occuper une part plus importante de l’activité : d’une à deux par an au cours des années 1990, on est passé à dix en 2008.

Chaque mission de l’Inspection générale des bibliothèques fait l’objet soit d’une lettre de mission spécifique (cas par exemple de l’étude sur les mises à disposition des conservateurs d’État dans les bibliothèques municipales), soit d’un cahier des charges précisant le périmètre de la mission, les destinataires, les résultats escomptés (rapport ou note), les points sur lesquels des recommandations sont attendues et le calendrier souhaité. Ce cahier des charges est précisé avec le ou les commanditaires de la mission. Cette règle de méthode a par exemple été appliquée lors de l’évaluation de la bibliothèque de l’Institut du monde arabe.

Procédure contradictoire

En fonction du cahier des charges, chaque mission donne lieu soit à un rapport, soit à une note. Ces documents sont élaborés par le ou les inspecteur(s) (certaines missions sont accomplies conjointement avec d’autres inspections) et transmis sous la responsabilité du doyen qui assure la coordination de l’Inspection générale.

Fait nouveau et essentiel, une procédure contradictoire est désormais appliquée pour l’élaboration de la version finale du rapport d’inspection. Sous la forme d’une version provisoire, le rapport est d’abord envoyé pour avis à l’établissement évalué, de telle sorte qu’il puisse vérifier les informations, émettre d’éventuelles réserves, suggérer des rectifications et formuler son avis sur le constat comme sur les recommandations. Certes, l’Inspection reste libre in fine de ses observations et de ses propositions, mais l’expérience des deux dernières années a montré que la version définitive bénéficie des remarques de l’établissement, s’enrichit d’informations complémentaires et se nuance. La procédure contradictoire offre des avantages pour les établissements qui ont la faculté d’exprimer leur point de vue, comme pour l’Inspection qui a l’occasion de vérifier que le document est bien compris, et de corriger ou de compléter le rapport. Cette méthode évite certains malentendus et permet un dialogue approfondi entre évaluateur et évalué. La procédure contradictoire consolide les résultats d’une évaluation, sachant que les divergences d’appréciation peuvent être intégrées au rapport de diverses manières selon les cas : soit sous la forme de documents publiés en annexe (cas par exemple du rapport consacré à l’École nationale supérieure des sciences de l’information et des bibliothèques – Enssib – en 2004, ou du point de vue des associations professionnelles dans le rapport concernant la mise à disposition des conservateurs d’État), soit sous la forme de citations dans le rapport final. Cette procédure, enfin, permet à l’établissement de disposer des résultats de l’Inspection dans un délai raisonnable.

La diffusion

Dès qu’elle est établie, la version définitive du rapport est adressée à l’autorité responsable de la bibliothèque, c’est-à-dire, selon les cas, au président de l’établissement d’enseignement supérieur ou, via le préfet, au président du conseil général, ou au maire ou au président de la communauté d’agglomération pour ne citer que les cas les plus courants. La liste des destinataires figure en tête de chacun des rapports. Chaque mission a ses spécificités, mais la diffusion d’un rapport de l’IGB relatif aux bibliothèques d’une institution est limitée aux autorités responsables de cette institution, qui le transmettent au directeur de la bibliothèque. Dans des cas tout à fait exceptionnels correspondant à des manquements graves, l’administration centrale a été conduite à rendre publics des rapports de l’Inspection contre l’avis des municipalités. Cette publicité a eu d’ailleurs un effet direct sur leur comportement. Assez fréquemment, la collectivité ou l’établissement jugent utile d’assurer une diffusion interne du document assez large. Cela a été le cas de l’audit de la médiathèque de la Cité des sciences de La Villette qui a été diffusé auprès du personnel. En général cependant, ce type de rapport a vocation à n’être diffusé qu’à l’intérieur de l’institution concernée et à ne pas connaître une diffusion plus large.

Du point de vue de la diffusion, la communication des études thématiques relève d’une logique toute différente. Après accord des cabinets ministériels, ces études sont communiquées le plus largement possible, d’une part sur le site internet de l’Inspection générale, et d’autre part sous forme imprimée et, selon le sujet abordé, aux personnes et institutions les plus concernées. Chaque étude donne lieu à une diffusion spécifique. Ainsi dans le cadre de la concertation engagée par le ministère de la Culture et de la Communication, l’étude sur les mises à disposition de conservateurs d’État a été adressée systématiquement sous une forme imprimée aux associations d’élus, aux associations de bibliothécaires, aux maires concernés.

L’impact des rapports

Dans la logique de ce qui précède, une évaluation de l’impact des rapports de l’IGB devrait ressortir aussi d’une appréciation contradictoire. S’il n’existe pas d’instance permettant, d’un point de vue global, une telle appréciation, en revanche, les correspondances officielles reçues dans le cadre de la procédure contradictoire permettent de se faire une première idée de ce que seront l’impact d’un rapport sur l’organisation et l’activité d’un établissement, et au moins les intentions des décideurs.

On s’en tiendra aux années les plus récentes. Reconnaissons tout d’abord que certaines missions n’ont aucune incidence sur les décisions : on prendra l’exemple de deux études portant sur la localisation d’une bibliothèque, rapports dont la notoriété involontaire fut inversement proportionnelle à leur effet réel. Dans les deux cas en effet, les responsables municipaux, pourtant demandeurs, ont préféré prendre leurs décisions sans attendre les résultats de l’expertise. Il existe aussi quelques rares cas où la version provisoire du rapport ne suscite aucune réaction, même après plusieurs relances. Fort heureusement, plus nombreux et beaucoup plus fréquents sont les exemples où les recommandations de l’IGB rencontrent l’adhésion au moins partielle des municipalités ou des universités. De ce point de vue, l’observation empirique confirme les constats que Bruno Suzarelli résumait en 2007 à propos de l’Inspection générale des affaires culturelles : les mesures préconisées sont mises en œuvre mais avec un certain délai, parfois tardivement  10. Dans bien des cas, la mission de l’Inspection générale des bibliothèques permet à l’organisme de reformuler ou de préciser des projets déjà en préparation, de conforter des choix.

En réalité, les résultats de la mission sont mesurables bien avant l’établissement du rapport définitif. La production préalable de statistiques vérifiées et vérifiables comme de documents de synthèse exige de la part de l’institution évaluée un important travail préparatoire. De plus, le bilan critique et la réflexion prospective sont des exercices auxquels les responsables rencontrés (directeurs de bibliothèques, adjoints aux affaires -culturelles, directeurs généraux des services, pour ne citer que quelques exemples) n’ont souvent pas la possibilité de consacrer du temps. L’échange avec les présidents d’université, avec les maires ou présidents de conseils généraux est de ce point de vue un moment privilégié de réflexion sur des services qui ne sont pas en général le premier sujet de préoccupation d’un organisme ou d’une collectivité.

La mission d’inspection suscite des réunions de travail entre responsables et joue souvent un rôle positif de catalyseur. Le rapport permet de formaliser ensuite les résultats de ces réflexions ; il doit donc autant aux évalués qu’à l’évaluateur. À noter cependant que, dans quelques cas, le document final ne correspond pas aux attentes de l’organisme, celui-ci souhaitant avant tout que le rapport puisse correspondre à une valorisation des actions entreprises et admettant mal la dimension critique de l’exercice, pourtant indispensable.

L’évaluation de l’impact des études thématiques est plus difficile. Quels indicateurs en effet retenir ? Comme pour d’autres publications, on peut se fier aux mentions faites du rapport dans la presse professionnelle ou dans d’autres rapports officiels.

Ainsi plusieurs propositions du rapport sur la filière bibliothèque et de celui sur la fonction de direction des services communs de la documentation (SCD) ont été reprises dans le rapport de la commission Schwartz sur les personnels de l’enseignement supérieur  11. L’étude de Georges Perrin sur les horaires d’ouverture des bibliothèques a été citée à maintes reprises dans diverses publications et semble aussi faire référence. L’étude sur la dispersion de la documentation universitaire a été citée par la Cour des comptes et, en 2008, dans un rapport conjoint sur l’immobilier universitaire parisien établi par l’Inspection générale des finances, l’Inspection générale de l’éducation nationale, de l’enseignement supérieur et de la recherche, et le Conseil général de l’environnement et du développement durable. Dans d’autres cas, l’effet d’un rapport est directement mesurable : c’est le cas par exemple, en 2007 et 2008, des deux rapports sur les mises à disposition de conservateurs d’État dans les bibliothèques municipales classées qui ont donné lieu à des arbitrages de la ministre de la Culture et de la Communication, validant le scénario préférentiel proposé, ce scénario commençant à être mis en œuvre en 2009.

Cet article est principalement consacré aux rapports ayant pour objet les bibliothèques elles-mêmes. Mais, pour être complet, il ne faut pas omettre les rapports des jurys de concours également établis par l’Inspection générale. Largement diffusés et très consultés, ils constituent des documents de référence destinés à aider les formateurs comme les candidats. Les rapports des jurys sont systématiquement diffusés aux administrations centrales (Direction générale des ressources humaines, Direction générale de l’enseignement supérieur, Direction du livre et de la lecture), aux directions régionales des affaires culturelles, à l’Enssib, à l’École nationale des chartes, aux centres de formation aux carrières des bibliothèques, aux bibliothèques et aux associations professionnelles.

Il faut mentionner enfin le rapport annuel de l’Inspection générale des bibliothèques. Publié régulièrement depuis 1990, d’abord sous forme imprimée puis également sur le site internet de l’IGB, le rapport décrit les activités de l’inspection, mais comprend aussi un ou plusieurs chapitres thématiques nourris de l’observation de l’activité des bibliothèques. Citons par exemple des synthèses récentes sur les centres de formation professionnelle, ou sur les bibliothèques départementales de prêt. Tiré à 800 exemplaires, ce rapport est diffusé aux cabinets ministériels, aux commissions parlementaires, aux administrations centrales et aux administrations déconcentrées, aux présidents d’université et aux bibliothèques.

Des jalons de l’histoire collective des bibliothèques

De 1996 à 2008, hors rapports annuels d’activité et rapports de jurys de concours, près de 400 rapports ont été établis par l’Inspection générale des bibliothèques. Leur forme, leurs objectifs devraient encore évoluer dans les prochaines années. Ainsi, par exemple, la création de l’Agence d’évaluation de la recherche et de l’enseignement supérieur (AERES), aujourd’hui en charge de l’évaluation des contrats quadriennaux des universités, a eu pour conséquence directe de ne plus corréler le programme de travail de l’Inspection et les contrats quadriennaux.

Sans doute faut-il rappeler en conclusion qu’en dehors des études thématiques qui ont vocation à proposer des réflexions et des propositions à plus long terme, l’immense majorité de ces rapports a eu d’abord à remplir des objectifs circonstanciés : disposer d’une expertise externe effectuée par un professionnel expérimenté (principe du contrôle par les pairs), « sur pièces, et sur place » (procédure requise pour toutes les inspections) pour répondre à des questions précises posées à un moment donné soit par l’administration centrale, soit par l’administration déconcentrée, soit par un établissement. Au-delà de ce contexte, et du but dans lequel ils ont été rédigés, ces rapports ne sont qu’une photographie instantanée dans l’histoire de chaque bibliothèque, mais demeureront sans doute comme des jalons de l’histoire collective des bibliothèques.

Mars 2009