On connaît l’exercice annuel de la Cour des comptes dans son rapport au Président… Ce texte est un rapport dit « particulier » en cela qu’il s’attache à l’étude d’un seul sujet : la mise en œuvre des lois de 1999, dites Voynet-Chevènement, sur l’intercommunalité, cinq ans après.

Cette monographie est donc une évaluation, comme la Cour en est friande, et comme elle regrette régulièrement que les collectivités publiques ne le soient pas assez.

Du strict point de vue de la politique culturelle et des bibliothèques, ce rapport n’est pas très instructif : une seule fois est évoquée (rapidement) la mise en œuvre d’une compétence culturelle et sportive, nous y reviendrons.

Néanmoins, cette étude ne peut que faire réfléchir les professionnels des bibliothèques territoriales auxquels la question de l’intercommunalité est posée de plus en plus souvent : selon des statistiques récentes, 40 % environ des bibliothèques seraient gérées par une structure de type Établissement public de coopération intercommunale (EPCI).

Pour mémoire, rappelons qu’aux termes des lois de 1999, le transfert de compétences vers un EPCI est obligatoire sur des projets de développement économique, dans le secteur des transports et de l’assainissement, et dans le domaine de la solidarité urbaine. Toutes autres compétences (avec des différences selon qu’il s’agit de structures de type communautés urbaines, communautés de communes…) sont optionnelles et relèvent de la décision du conseil communautaire, légalement dans le seul souci de l’intérêt communautaire, jusqu’ici à périmètre variable et que les collectivités peinent à définir.

Au-delà de l’effet d’aubaine

La première partie de ce rapport est un historique complet et clair de l’intercommunalité en France, avec des ouvertures vers des pays européens voisins, qui ont aussi fait le choix de regrouper leurs communes.

Le rapporteur passe ensuite à la partie évaluative : la Cour des comptes est d’autant plus fondée à intervenir que les lois de 1999 prévoyaient une dotation de l’État très incitative pour les communes qui feraient le choix de l’intercommunalité dite à « taxe professionnelle unique ». Il est donc logique que l’on se préoccupe de l’utilisation de sommes ainsi transférées : l’effet d’aubaine semble avoir joué souvent…

Et la Cour remarque que si les communes sont allées très vite dans leur choix de s’associer dans un EPCI, elles n’ont pas toujours mis en œuvre sur le même rythme (imposé par la loi) les obligations de transferts immobiliers, de transferts des dettes, et que le calcul des charges/dettes transférées n’a pas toujours été assez rigoureux. Elle s’appuie là sur les rapports des chambres régionales des Comptes qui, chargées du contrôle des collectivités territoriales, ont étudié ces points.

Il s’agissait notamment de promouvoir une « intercommunalité de projets » ; cet objectif est un peu en panne (je simplifie). Cette exigence de réaliser ensemble des projets à la dimension de territoires intercommunaux est peu évidente dans les exemples pris ici. On a surtout transféré des services (eau, assainissement…) ; on a transféré certains équipements (piscines, stades, équipements culturels parfois…), mais la dimension de véritable « projet intercommunal de service » paraît trop souvent absente.

Il est fait mention précise d’une structure où les équipements culturels (dont la bibliothèque) ont été transférés à l’EPCI avec leurs personnels et leur gestion courante, mais pas l’animation de ces équipements qui reste du domaine de chaque commune. Le maire et le président de l’EPCI s’en expliquent dans les réponses publiées en fin de volume, disant qu’effectivement cela pose au quotidien certains problèmes qui seront débattus.

Des dérives budgétaires

Le rapport fait d’autres constatations financières : comment le budget intercommunautaire est-il réparti, dépensé sur le territoire intercommunal ? Dans l’esprit du législateur, on devait assister non à une redistribution au prorata de la contribution de chaque membre, mais à une véritable politique de solidarité sur le territoire, donc à une subvention diffusée selon les besoins. Il semble que cela soit rarement le cas. Le principe de solidarité inscrit dans la loi peine à se mettre en œuvre concrètement.

Les craintes exprimées par le rapporteur vont aux dérives budgétaires. L’étude montre que, pour l’instant, la création des EPCI n’a pas vu de diminution de charges pour les communes (effets d’économie d’échelle espérés) et que l’on observerait plutôt une inquiétante dérive des dépenses qu’elle impute à divers facteurs : péréquation « vers le haut » des avantages acquis pour les personnels transférés ; doublons assez nombreux (des compétences transférées devraient être entièrement exercées par l’EPCI et ses personnels ; visiblement les communes gardent en gestion, en double donc, certains dossiers !).

Le rapporteur exprime aussi une crainte sur la « gouvernance » de ces structures : selon la loi, le conseil de l’EPCI est souverain et s’exprime à la majorité de ses membres. On constate plutôt (pour ne pas dire toujours, cela figure même dans certains règlements intérieurs d’EPCI) que la règle est le consensus. Jamais une intercommunalité ne votera une mesure qui irait à l’encontre de l’avis exprimé par un maire de commune ! Le risque existe de rendre toute décision un peu « sensible » très lente, mais c’était certainement dans le projet du législateur, qui n’a pas souhaité rendre obligatoire une fusion de communes (ce que les Allemands, par exemple, ont fait il y a trente ans !).

Je garderai pour la fin ce mot d’un élu en réponse à ce type de remarque : nous n’avions aucune habitude de travailler ensemble, nous ne nous connaissions pas !

Certes, lois et dispositifs existent, mais l’habitude de partager, de mener ensemble des projets se décrète-t-elle ? En tout cas, les bibliothécaires qui se sont retrouvés dans cette situation ont dû apprendre… et très vite. Il reste à entreprendre une telle étude sur les bibliothèques des EPCI.