Les bibliothèques publiques anglaises

Le déclin des statistiques relatives au prêt d’ouvrages et la baisse d’attractivité des bibliothèques publiques du pays ont conduit le gouvernement à envisager une stratégie de contrôle des performances des bibliothèques au moyen de normes préalablement définies. Après un bref historique et une analyse de la situation actuelle, l’auteur de cet article décrit le premier programme des mesures à appliquer sur une période de trois ans, programme mis en place en avril 2001.

Faced with declining lending figures and complaints about the diminishing attractiveness of public libraries in the country, the British government opted for a strategy aimed at controlling the performance of libraries by means of guidelines or standards. The first set of standards is applicable for a three-year period beginning in April 2001.

Wesentlich niedrigere Leihstatistiken und eine geringere Beliebtheit der öffentlichen Bibliotheken des Landes haben die Regierung bewogen eine Kontrollstruktur der Bibliotheksleistungen mittels vorab festgelegter Normen vorzunehmen. Nach einer kurzen geschichtlichen Darstellung und einer Analyse der gegenwärtigen Situation beschreibt der Autor dieses Artikels das für drei Jahre geplante erste Massnahmenpaket. Dieses Programm wurde im April 2001 begonnen.

El declive de las estadísticas relativas al préstamo de obras y la baja de atractividad de las bibliotecas públicas del país han llevado al gobierno a contemplar una estrategia de control de los rendimientos de las bibliotecas, mediante normas previamente definidas. Después de una breve reseña histórica y de un análisis de la situación actual, el autor de este artículo describe el primer programa de medidas a aplicar en un periodo de tres años, programa montado en abril del 2001.

Le déclin des statistiques relatives au prêt d’ouvrages et la baisse d’attractivité des bibliothèques publiques en Grande-Bretagne ont conduit le gouvernement à envisager une stratégie de contrôle des performances des bibliothèques, au moyen de normes préalablement définies.

Le premier programme des mesures à appliquer sur une période de trois ans a démarré en avril 2001.

Retour sur la situation précédente

Les gouvernements conservateurs, successivement dirigés par Margaret Thatcher et John Major, n’ont pas fait preuve d’un zèle excessif à l’égard des institutions culturelles britanniques, mais il faut néanmoins porter à leur actif la création du ministère du Patrimoine national (DNH : Department of National Heritage).

Pour la première fois dans l’histoire de la Grande-Bretagne, les actions gouvernementales en direction de la sphère culturelle étaient centralisées au sein d’un même service. Les bibliothèques publiques relèvent également de sa tutelle, mais à l’époque l’État ne trouva pas opportun de développer une stratégie visant à pallier leur baisse de fréquentation. Sur le fond, la politique du laisser-faire du parti conservateur les conduisit à fermer les yeux sur les problèmes pourtant signalés avec insistance par les bibliothécaires, qui pressaient les pouvoirs publics de prendre leurs responsabilités.

Les études statistiques démontrent à l’évidence que, depuis le début des années 1990, le nombre de nouveaux titres ajoutés aux collections a nettement régressé sur le plan national. Qui plus est, du fait des restrictions budgétaires, des pressions furent exercées sur les autorités en charge des bibliothèques pour qu’elles réduisent les horaires d’ouverture, voire suppriment purement et simplement certains établissements 1.

Le DNH créa donc la surprise en publiant au printemps de 1997, quelques mois avant les élections législatives, un rapport sur l’état des bibliothèques publiques anglaises 2. Loin toutefois de prévoir l’injection de fonds supplémentaires dans les bibliothèques, ce document engageait leurs responsables à trouver des sources de financement en dehors du secteur public.

Les nouvelles orientations

La retentissante défaite des conservateurs aux législatives de 1997 porta au pouvoir le gouvernement travailliste de Tony Blair, qui nomma Chris Smith à la tête du ministère de la Culture. Pendant la campagne électorale, les travaillistes avaient promis de s’employer activement à améliorer le fonctionnement du système éducatif, qui inclut les bibliothèques ; ils s’étaient notamment engagés à investir dans les technologies de l’information et à connecter les bibliothèques aux « autoroutes de l’information ». Les bibliothécaires étaient donc fondés à penser que la victoire du parti travailliste mettrait enfin un terme au désengagement de l’État 3.

Après avoir publiquement déclaré qu’il lui paraissait indispensable que tous les citoyens disposent d’un bon service de bibliothèques, le nouveau ministère de la Culture, des Médias et des Sports (DCMS : Department of Culture, Media and Sport) fit savoir qu’il ne débloquerait pas de fonds supplémentaires à cet effet. La déception, bien sûr, fut vive. En concertation avec la Commission des bibliothèques et de l’information (LIC : Library and Information Commission), instance consultative au niveau national, le DCMS entreprit malgré tout de définir une politique d’ensemble visant à inciter les bibliothèques à s’équiper des nouveaux outils informatiques. Baptisé « New Library : The People’s Network », ce programme devait théoriquement être financé sur les gains réalisés par la Loterie nationale.

Quand, au printemps de 1998, plusieurs des instances locales en charge des bibliothèques annoncèrent qu’elles comptaient réduire les budgets qu’elles leur allouaient, le DCMS réagit promptement en les obligeant à rédiger chaque année un rapport détaillé sur les sommes qu’elles consacraient à la lecture publique. La mesure ayant un effet immédiat, les premiers rapports furent présentés en septembre 1998 ; ils faisaient le point sur les activités de l’année écoulée et exposaient le programme prévisionnel de la suivante. Tous furent examinés par une commission d’étude constituée de représentants d’une société privée, l’Institut des finances publiques, et de bibliothécaires. Les rapports ayant reçu un avis défavorable de la commission devaient être amendés selon ses propositions.

Décisions politiques

Au printemps suivant, des représentants d’autorités locales saisirent à nouveau le DCMS de leur décision de restreindre encore les plages d’ouverture des bibliothèques, d’en fermer quelques-unes et de licencier du personnel.

Tandis que l’Association des bibliothécaires dénonçait cette situation qui, selon elle, augurait mal des projets d’amélioration en cours, le ministre de la Culture donna un certain retentissement à l’affaire en rappelant que la loi de 1964 sur les bibliothèques publiques et les musées d’État faisait obligation aux municipalités, aux comtés et autres administrations locales d’entretenir un service de bibliothèque « complet et efficace ». Cette obligation dont la portée n’a d’ailleurs jamais été vérifiée avait toutefois un caractère trop général pour convaincre les autorités locales de revenir sur leur position.

Constatant que l’engagement très ferme du ministre restait sans grand effet pratique, le DCMS décida de frapper un grand coup. À l’été de 1999, il annonça son intention de préciser le contenu de la loi à l’aide de critères définis en fonction d’objectifs concrets, et élaborés de concert avec l’Association des bibliothécaires.

Suivirent plusieurs mois de consultations intensives au terme desquelles une première version des mesures envisagées fut publiée le 15 mai 2000 4. C’était, souligna le ministre, « la première fois qu’un gouvernement se chargeait de définir ce que les utilisateurs sont en droit d’attendre de la bibliothèque municipale et ce que les autorités locales doivent assurer pour être en conformité avec la loi ». La proposition détaillait vingt-trois critères (un vingt-quatrième fut ajouté quelques jours plus tard) initialement prévus pour être appliqués sur le seul territoire anglais (où l’on dénombre au total 149 autorités locales en charge des bibliothèques), mais dont on espérait qu’ils seraient ultérieurement repris par l’Assemblée du Pays de Galles et le Parlement écossais. En présentant ces mesures aux professionnels et au grand public, le DCMS invita toutes les parties concernées à proposer leurs suggestions et leurs réflexions en la matière. Il ne leur laissait cependant pour cela qu’un délai assez court de six semaines, la date limite pour la remise des propositions étant fixée au 3 juillet.

Le débat

Les 253 réponses à cette invite au débat ont été publiées dans un document qui donne une idée assez exacte des commentaires et des remarques inspirés par l’initiative du ministère 5. Ils émanent aussi bien des autorités en charge des bibliothèques que de conseils municipaux, d’administrations gouvernementales, de personnes privées, parfois, et varient beaucoup, tant sur la forme, concise ou élaborée, que sur le fond ; il peut s’agir de messages électroniques portant sur tel ou tel aspect de la proposition, ou de longues déclarations qui examinent en profondeur plusieurs des points proposés au débat. Qu’ils aient été envoyés par des individus ou des institutions, tous, en tout cas, ont été traités avec la même attention.

Dans leur grande majorité, les correspondants affirmaient leur accord de principe avec les critères énoncés et approuvaient l’initiative du ministère. Si toutefois les communes estimaient qu’elles arriveraient dans l’ensemble à porter leur réseau de bibliothèques au niveau d’exigence requis, les comtés étaient plus réticents à s’engager formellement au vu des lourds investissements financiers à consentir pour atteindre les objectifs définis sur la première période de trois ans (2001-2003). Réserves et suggestions touchaient notamment aux points suivants :

– le fait que les critères soient exigibles de l’administration locale en charge des bibliothèques plutôt que des bibliothèques elles-mêmes risquait d’entraîner des disparités de traitement préjudiciables à certains utilisateurs, même si, au niveau global, les objectifs étaient remplis par les autorités de tutelle ;

– les personnes responsables de petites unités territoriales jugeaient impossible de satisfaire à ces critères faute de disposer des ressources nécessaires ;

– des groupes d’utilisateurs londoniens inquiets des effets que pourrait avoir le projet sur la fréquentation croisée de bibliothèques situées dans des arrondissements différents, insistaient sur la nécessité d’établir un partage des responsabilités entre leurs autorités de tutelle et d’harmoniser le fonctionnement sur le plan régional ;

– enfin, beaucoup de correspondants trouvaient que la proposition accordait une place trop importante au livre et au prêt d’ouvrages (autrement dit au rôle traditionnel des bibliothèques), au détriment des autres activités, notamment celles qui en font des centres de la vie sociale et culturelle.

Ceci étant, la quasi-totalité des vingt-quatre critères figurant dans la proposition suscitait l’approbation, puisque le pourcentage des réponses favorables s’échelonnait de 50 %, dans le pire des cas, à 93 %. Deux seulement furent massivement rejetés. Le premier (critère 18 de la proposition) concernait la proportion de personnel « professionnel », terme que les correspondants étaient nombreux à remettre en question en avançant que des qualifications particulières ne sont pas en elles-mêmes garantes de la qualité du service. Ils insistaient sur le besoin de définir de nouvelles compétences et d’assurer la formation continue du personnel. Le deuxième point contesté (critère 24) était relatif à l’espace minimum requis pour la bibliothèque, jugé irréaliste et trop coûteux par la plupart des correspondants étant donné les dépenses considérables à engager pour agrandir et aménager les structures existantes.

Pendant que se déroulait ce débat, les conséquences immédiates des critères à l’étude provoquaient un certain émoi dans un autre ministère, celui de l’Environnement, des Transports et des Régions (DETR : Department of the Environment, Transport and the Regions), responsable du financement des autorités locales.

Si les bibliothécaires voyaient dans l’ensemble des mesures envisagées « un levier utile pour débloquer des fonds », de son côté le DCMS fit savoir qu’il ne mettrait pas plus d’argent que par le passé dans les bibliothèques. Un porte-parole de ce ministère précisa à cet égard que « la responsabilité légale incombe depuis longtemps aux autorités [locales]. Si elles ne mettent pas les ressources nécessaires dans leurs bibliothèques, cela posera des problèmes et amènera probablement à prendre des décisions difficiles ».

Les critères

Ramenés à dix-neuf dans le rapport final 6, les critères retenus portent sur quelques secteurs clefs du service offert par les bibliothèques et sont définis en fonction d’un programme trisannuel qui a démarré en avril 2001. Ils concernent le fonctionnement global des établissements dépendant d’une même entité administrative, et ne sont donc pas exigibles de chaque bibliothèque en particulier. En regard de la version préliminaire, la liste définitive a été repensée pour insister sur les résultats attendus plus que sur les investissements à engager.

Les mesures ou les finalités associées aux différents critères y font l’objet d’une brève définition. Elles sont regroupées sous plusieurs rubriques correspondant chacune à un objectif principal modulé en fonction des paramètres de situation.

Le DCMS sollicitait par ailleurs les autorités des bibliothèques publiques de lui faire part de leurs remarques sur tous les critères donnant lieu à des mesures exactes. Pour ce qui est des objectifs concernant l’opinion des utilisateurs, le ministère décréta que leurs critères seraient mesurés conformément aux enquêtes préparées par un organisme agréé, le CIPFA (Chartered Institute of Public Finance and Accountancy).

Les différents critères feront l’objet d’un suivi attentif. Les bibliothécaires dans leur ensemble et les autorités en charge des bibliothèques sont donc invités à faire part de leurs commentaires, remarques et suggestions afin d’améliorer le cadre de travail défini par le ministère.

Perspectives

En mettant sur pied ce programme prévu sur trois ans, le ministère de la Culture, des Médias et des Sports a clairement signalé aux autorités en charge des bibliothèques et au grand public son intention d’améliorer les performances des services de la lecture publique. Nul ne peut désormais ignorer que le gouvernement compte notamment s’appuyer sur les bibliothèques pour permettre à tous les citoyens de compléter leurs connaissances à toutes les étapes de la vie.

Les professionnels des bibliothèques y voient pour leur part un moyen de reconquérir le public. Le test est important pour leurs établissements, mis en demeure de prouver qu’ils sont capables de gérer la situation nouvelle et de se doter des mesures qui leur permettront de remplir les objectifs. Le ministère a prévenu que si ces derniers n’étaient pas atteints, il interviendrait (sans toutefois préciser sur quel mode), mais pas avant que le programme de trois ans arrive à son terme. Cette éventualité a déjà conduit des bibliothécaires à parier que, d’ici peu, ils auraient sûrement droit à un cycle de conférences sur le thème : « Comment plaire à votre ministère ».

Août 2001