Mario D’Angelo livre le troisième volume d’une série d’études entreprises à l’initiative du Conseil de l’Europe, qui lui permet, après ses travaux sur la comparaison des systèmes nationaux de politiques culturelles 1 et une réflexion méthodologique sur l’évaluation 2 d’aborder maintenant « la problématique locale ». Le terme local renvoie ici aux villes, quel que soit leur statut juridique dans les différents pays membres du Conseil de l’Europe (communes, municipalités, boroughs, Gemeinde).

Une synthèse parfaitement informée

L’intérêt de ce petit ouvrage est d’offrir une synthèse parfaitement informée, nourrie des travaux précédents de l’auteur, et par là débarrassée de tout discours « localiste », et des connaissances accumulées par le Conseil de l’Europe. Il rassemble pour la première fois dans un même propos l’expérience plus ancienne des pays de l’Ouest de l’Europe et celle de la construction démocratique récente des pays de l’Est.

Le livre est composé de deux parties distinctes, la synthèse proprement dite – dont il sera principalement question ici – et une centaine de pages d’annexes reprenant des extraits d’études et rapports du Conseil de l’Europe, dont la grande enquête Culture et quartiers 3 et le bien nommé La culture au cœur 4, ouvrage d’une grande densité qui énonce les principaux éléments de doctrine des responsables de l’institution.

Le premier chapitre rappelle la lutte des villes du Moyen Âge pour se libérer de la tutelle féodale et construire leur autonomie politique sur fond de liberté commerciale. Ces pouvoirs nouvellement conquis se traduisent par une architecture civile monumentale, l’organisation de fêtes et de cérémonies, le prestige tiré de la présence d’artistes reconnus. Le morcellement territorial en Italie et en Allemagne, la construction des États-nations en Angleterre et en France dotent les capitales, petites ou grandes, d’institutions culturelles qui traverseront les siècles. Le règne de la bourgeoisie au XIXe siècle multiplie les constructions d’équipements culturels dans des villes de rang plus modeste. Le XXe siècle voit naître, autour d’associations d’éducation populaire, la revendication du « partage culturel », principe fondamental à partir duquel se bâtissent les politiques culturelles modernes.

Les fonctions de la ville

De tonalité plus sociologique, le deuxième chapitre s’interroge sur les fonctions de la ville. Soumises à une urbanisation intense qui met en cause les solidarités territoriales précédemment constituées, à l’obsolescence qui les guettent face aux recompositions rapides qu’exige la mondialisation ou, à l’Est, aux défis qu’affrontent les nouveaux États, les villes apparaissent comme des milieux de créativité, des marchés concentrant une offre et une demande croissante de biens et services culturels. Les enjeux urbains sont de plus en plus interprétés en termes esthétiques selon de nouvelles normes liées à la « re-génération » du patrimoine urbain, à la cohésion sociale, à l’attractivité touristique. La culture est alors investie de rôles divers et potentiellement contradictoires. Elle doit aussi bien assurer le prestige artistique de la ville dans une compétition inter-cités mondiale, venir au secours de liens sociaux distendus dans les quartiers périphériques, fournir des points de référence identitaire en reliant des espaces urbains fragmentés dans un même projet. Mais, en même temps, dans la mesure où la culture est le terrain privilégié des expressions de groupes sociaux différents, les villes doivent gérer cette différence culturelle à travers leurs institutions.

La complexité de ces enjeux et les opportunités qui s’ouvrent du fait du desserrement de la tutelle étatique conduisent à élaborer des stratégies transversales de développement local. Cette vision intégrée de la territorialisation, étudiée au chapitre III, pose le problème d’une certaine « économisation » de la culture, c’est-à-dire de la légitimation des politiques culturelles par leur impact économique, à quoi fait pendant l’utilisation du travail artistique et culturel dans les politiques locales d’insertion sociale. Ces deux orientations sont soutenues par les programmes des institutions européennes, la première sans doute plus fortement que la seconde, et paraissent définir un modèle attrayant, en rupture avec la logique précédente caractérisée par le soutien de l’offre et la facilitation de l’accès aux équipements.

Il résulte de cet ensemble de mouvements une croissance considérable des budgets culturels locaux et une tendance générale à l’augmentation de la part locale dans les dépenses culturelles publiques, même si les statistiques disponibles doivent être interprétées avec prudence. On trouvera au chapitre IV une série de tableaux statistiques donnant un aperçu de la structure de ces dépenses et de leur distribution. Parallèlement à l’évolution des financements, les villes se sont dotées d’administrations de la culture plus étoffées et surtout plus professionnalisées qui composent avec les élus, les artistes et les associations un « segment social », un réseau d’action publique aux relations plus ou moins étroites et plus ou moins institutionnalisées selon les pays. Une des fonctions majeures de ce réseau est de s’articuler avec les représentants de l’État et des autres collectivités pour organiser une coopération sur des projets et leurs financements. Si cette coopération existe dans toute l’Europe, tous les pays n’en ont pas la même interprétation. Des pesanteurs administratives subsistent encore lourdement à l’Est, ailleurs elles peuvent confiner à la confusion dans les compétences respectives des différents échelons territoriaux et entraîner un certain désordre. La rationalisation de ces systèmes de coopération figure parmi les principaux objectifs du Conseil de l’Europe.

Des clés de compréhension

Le panorama dressé par Mario D’Angelo donne une bonne idée des tendances à l’œuvre dans les politiques locales qui sont actuellement menées par les villes d’Europe. Il offre également des clés de compréhension plus générales en situant, par le moyen de notes de bas de pages bien fournies, chacune des grandes caractéristiques étudiées dans les débats scientifiques en cours. À ce double titre, il est un guide utile à la fois pour voyager dans les villes d’Europe et dans les idées qui les façonnent aujourd’hui. Sans doute, le format restreint de la publication explique-t-il que certains problèmes soient abordés trop allusivement, par exemple l’état d’esprit des artistes à l’égard de l’instrumentalisation économique et sociale de la culture, le rôle des industries culturelles au plan local, les conflits identitaires. D’autres sont absents, sans que l’on sache si c’est en raison de leur non-pertinence à l’égard de l’objet du travail ou par oubli : la question de l’aménagement culturel d’une grande aire urbaine par un pouvoir d’agglomération, celle de la relation entre le milieu rural profond et les métropoles.