La politique de déconcentration du ministère de la culture

Après un rappel de l'histoire des Directions régionales des affaires culturelles et des conseillers pour le livre et la lecture, les missions de ces derniers sont décrites ainsi que le nouveau contexte de leur intervention : l'État déconcentré. Celui-ci renforce leur rôle, la Direction du livre et de la lecture mettant à la disposition des drac des moyens accrus. L'objectif général est d'assurer au plus près du terrain la mise en uvre de la politique culturelle de l'État. En fin d'article, la population des conseillers pour le livre et la lecture est dépeinte.

After recalling the past activities of the Regional Directors of Cultural Affairs (Direction régionale des affaires culturelles-drac) and of the Counsellors for Books and Reading (conseillers pour le livre et la lecture), the mission of the counsellors is described, as well as the new context for the activities of these two groups : the decentralized State. This context reinforces their roles, because the Direction du livre et de la lecture (the body for the direction of libraries) has put the accrued funding at the disposal of the drac. The general objective is to ensure the implementation of the cultural policy of the State in the field. At the end of the article, the population of the counsellors is described.

Nach einer Erinnerung an die Geschichte der Regionalen Direktionen für Kulturelle Angelegenheiten (Directions régionales des affaires culturelles) und der Berater für das Buch- und Bibliothekswesen (Conseillers pour le livre et la lecture) werden die Aufgaben dieser Berater sowie deren neuer Tätigkeitsbereich beschrieben, nämlich der dezentrale Staat. Dieser stärkt ihre Rolle, indem die Direktion für das Buch- und Bibliothekswesen (Direction du livre et de la lecture) den Regionalen Direktionen für kulturelle Angelegenheiten mehr Mittel zur Verfügung stellt. Das globale Ziel besteht darin, vor Ort sicherzustellen, daß die Kulturpolitik des Staates umgesetzt wird. Am Schluß des Artikels wird der Kreis der Berater für das Buch- und Bibliothekswesen beschrieben.

Si, dès le rapport dit Pingaud-Barreau, la création de « délégués régionaux du livre et de la lecture » 1 était préconisée, l’accompagnement de la décentralisation constituait alors l’une des raisons essentielles de l’implantation de conseillers pour le livre et la lecture dans les directions régionales des affaires culturelles (DRAC).

Aujourd’hui, l’action des conseillers se réalise dans un nouveau contexte, celui de l’État déconcentré, la déconcentration étant devenue un élément saillant du nouveau paysage de l’action du conseiller pour le livre et la lecture. Son champ d’action est parcouru par les vaches maigres budgétaires 2 qui ont vocation à occuper durablement le terrain dans le cadre de la maîtrise des dépenses de l’État.

Alors qu’en 1984, dans l’entretien réalisé avec Cécil Guitart 3, chargé de mission au livre et à la lecture pour la région Rhône-Alpes, il était notablement question de l’apprentissage de la décentralisation, les années 90 sont celles, sinon de l’apprentissage de la déconcentration, en tout cas de son approfondissement.

Un peu d’histoire

Les DRAC ont été instituées par le décret n° 77-115 du 3 février 1977, remplacé par le décret n° 86-538 du 14 mars 1986 ; leur mise en place s’effectua à des rythmes différents selon les régions 4.

Les directeurs régionaux des affaires culturelles, placés sous l’autorité des préfets de région, représentent l’échelon d’intervention de droit commun du ministère de la Culture, en application de la loi d’orientation n° 92-125 du 6 février 1992 relative à l’administration territoriale de la République, et plus spécialement du décret n° 92-604 du 1er juillet 1992 portant charte de la déconcentration 5.

L’implantation de chargés de mission au livre et à la lecture s’est réalisée à partir de 1982. En 1984, sept d’entre eux étaient effectivement en poste. C’est dire qu’il convenait alors de parler de conseillers interrégionaux.

Trois appellations successives ont servi à désigner le conseiller : chargé de mission au livre et à lecture, conseiller technique régional pour le livre et la lecture (CTRLL), conseiller pour le livre et la lecture. Si cette dernière appellation est la seule « normative » actuellement, les appellations conseiller technique régional pour le livre et la lecture et conseiller pour le livre et la lecture semblent en région encore en concurrence, avec une tendance pour la deuxième à l’emporter. Ces questions d’appellation ne sont naturellement pas indifférentes : les « chargés de mission » pouvaient en effet à bien des égards être considérés comme des missi dominici 6 du directeur du livre et de la lecture ; le caractère dit « technique » du conseiller pour le livre et la lecture focalise probablement ses missions sur l’aspect technique de celles-ci, ce qui est réducteur, à l’heure où ce dernier se voit confier toujours plus des missions administratives, i.e. politiques.

Les missions du conseiller pour le livre et la lecture

A l’instar des autres agents du ministère de la culture, le conseiller pour le livre et la lecture contribue à l’égalité d’accès à la culture – consubstantielle à l’égalité des chances et à l’éveil artistique. Il partage la conviction que la rencontre avec les œuvres participe à la constitution de la personnalité de chacun, à la compréhension de son environnement, au développement de la capacité d’autonomie, de créativité et d’entreprise.

Plus spécifiquement, les missions du conseiller pour le livre et la lecture se caractérisent, au sein même de sa DRAC, par la largeur particulière du spectre de ses interventions : des bibliothèques publiques à l’économie du livre. Au demeurant, les conseillers pour le livre et la lecture sont probablement les collaborateurs des DRAC qui ont le plus à connaître des entreprises culturelles.

Le conseiller pour le livre et la lecture, agent du ministère de la Culture placé sous l’autorité directe du directeur régional des affaires culturelles, intervient dans les domaines suivants :

– économie du livre : aide à la librairie, aide à l’édition en coordination avec le Centre national du livre, application de la loi relative au prix du livre ;

– construction, informatisation, développement et mise en réseau des bibliothèques ;

– développement de la lecture ;

– patrimoine écrit : notamment coordination des politiques d’acquisition dans le cadre du fonds régional d’acquisition des bibliothèques – FRAB –, quand il existe, et travail de pédagogie vis-à-vis du conseil régional quand le fonds n’existe pas, en vue de la passation d’une convention de FRAB entre l’État et la région ;

– formation des professionnels du livre et de la lecture ;

– manifestations littéraires, en particulier Le Temps des livres ;

– mise en relation de l’ensemble des acteurs du livre et de la lecture ;

– avis sur les dossiers à caractère régional du Centre national du livre.

Le conseiller a un rôle d’information et de conseil auprès des collectivités territoriales et des milieux professionnels ; il fait connaître et explique les grandes options et décisions de la politique conduite par le ministère ; il recueille et transmet à l’administration centrale les informations concernant la vie spécifique de la région.

En particulier, il procède au repérage des situations susceptibles de déboucher sur une inspection générale des bibliothèques, situations dont il informe l’administration centrale ; il assure le suivi des inspections diligentées dans sa région.

Il participe à la rédaction des schémas triennaux d’action régionale (STAR) et bilans annuels d’activité de la DRAC, ainsi qu’à l’élaboration et au suivi des contrats de plan État-région et des conventions de développement culturel et contrats de ville conclus entre l’État et les collectivités territoriales.

Au moment de leur prise de fonction, les conseillers effectuent, en accord avec leur DRAC, un stage de prise de poste au sein de l’administration centrale et auprès d’un collègue d’une autre région. Chaque année, les conseillers participent à des actions de formation mises en place à leur intention et à des réunions organisées par la Direction du livre et de la lecture.

S’agissant des critères de recrutement, on notera, simplement pour esquisser une problématique, que l’identité des réseaux auxquels appartient le candidat avec ceux qu’aura à connaître le futur conseiller pour le livre et la lecture est un atout mais aussi un inconvénient.

Au total, l’efficacité de leurs interventions s’apprécie en fonction de leur capacité à apporter des connaissances, des méthodes et à faciliter l’obtention des moyens appropriés dans le respect des compétences et des responsabilités de chacun.

L’évolution du contexte

L’implantation des services déconcentrés livre et lecture coïncidait avec la nouvelle décentralisation 7 et s’inscrivait dans la période de transition de 1982 à 1986 : le conseiller pour le livre et la lecture avait un rôle pédagogique essentiel sur les modalités de mise en œuvre du renforcement de la décentralisation. La période actuelle a introduit une nouvelle problématique : celle de la déconcentration.

Le document d’étape de la Délégation à l’aménagement du territoire et à l’action régionale (DATAR) d’avril 1994, résultant d’un vaste débat 8 sur l’aménagement du territoire et préparatoire à la loi d’orientation pour l’aménagement et le développement du territoire du 4 février 1995, dite loi Pasqua, constitue un exposé des motifs de l’État déconcentré, lorsqu’il diagnostique que la situation actuelle ne nécessite pas tant un nouveau transfert massif de compétences vers les collectivités territoriales qu’un accompagnement de la décentralisation par les acteurs du développement, tels que l’État et les entreprises : la déconcentration apparaît comme le complément de la décentralisation 9. Bien entendu, l’objectif général de la loi Pasqua est l’aménagement du territoire, mais celui-ci n’est pas perçu dans une perspective malthusienne de simple partage de ressources rares, de « péréquation de la pénurie » : il est facteur de développement économique. L’aménagement n’est pas un jeu à somme nulle.

« Il y a une bataille du livre et de la lecture, encore et toujours à gagner » 10 : les fantassins de cette bataille sont bien les conseillers pour le livre et la lecture, au plus près du terrain. La loi Pasqua renforce en effet le rôle des services déconcentrés, dans la mesure où l’aménagement du territoire – voire l’aménagement fin du territoire 11 – passe par une connaissance fine, rapprochée des contextes locaux, des carences et potentialités.

Les DRAC, et donc les conseillers pour le livre et la lecture, sont là en somme pour conjurer le risque relevé par le Conseil économique et social : si rien n’est fait, en l’an 2000, 90 % de la population vivront sur 10 % du territoire 12. Et on sait que l’offre culturelle est essentielle pour maintenir les ruraux ou attirer les urbains. Ainsi, la DATAR avance la notion de « télé-culture » : l’État devrait promouvoir les télé-services culturels.

Les progrès de l’intercommunalité

Bien entendu, l’aménagement culturel du territoire passe non seulement par les services à distance, mais aussi par une politique d’équipements de proximité : le rapport dit Latarget 13 insistait, dès février 1992, sur la nécessité de créer de nouveaux équipements de proximité. L’État déconcentré doit ainsi favoriser les équipements intercommunaux. Le nombre de districts et de communautés de communes – structures à fiscalité propre – est passé de 445 fin 1992 à 843 fin 1993, 1 078 fin 1994 et 1 209 fin 1995 ; ces structures regroupent plus de 20 millions d’habitants.

En 1996 près de 19 000 structures intercommunales ont pu être recensées, se répartissant entre syndicats intercommunaux à vocation unique, syndicats intercommunaux à vocation multiple, syndicats mixtes, districts, communautés urbaines, syndicats d’agglomération urbaine, communautés de communes ou encore communautés de villes. Il a pu être calculé qu’une commune appartient en moyenne à plus de cinq groupements de communes.

On doit encore faire mention de structures souples telles que les chartes intercommunales, les ententes et les conférences intercommunales, structures qui ne sont pas des établissements publics de coopération intercommunale à la différence des autres modalités de l’intercommunalité précédemment évoquées.

La politique des relais-livres en campagne peut s’inscrire dans ce progrès de l’intercommunalité, à condition que les habituelles réticences des collectivités territoriales à mettre en commun des compétences culturelles soient levées.

Globalisation et fongibilité

L’État déconcentré se traduit, sur le plan budgétaire, par la globalisation et la fongibilité des crédits, leviers de la logique interministérielle : ceci n’est naturellement pas sans incidence politique ni sans faire évoluer le rôle des conseillers pour le livre et la lecture, dont le champ de négociation n’est pas seulement externe à leur DRAC, mais aussi interne lorsqu’il s’agit de convaincre que des actions livre et lecture méritent d’être tenues pour prioritaires.

L’unité du livre, qui constitue le thème fédérateur des actions soutenues par la DLL, entre en résonance avec le thème de l’État déconcentré, qui se dote de moyens globalisés, notamment budgétaires, afin d’avoir une vision globale, sinon unitaire, de la politique à mener. A l’heure de la globalisation des politiques et procédures d’intervention de l’État, il convient naturellement d’œuvrer pour que les synergies à l’intérieur même du secteur du livre et de la lecture se développent (de la mise en réseau de différentes bibliothèques, municipales certes, mais aussi universitaires et autres, au dialogue entre bibliothécaires et interprofession, en passant par la polyvalence des services offerts par les relais-livres en campagne). De manière plus particulière, l’unité du livre a une conséquence sur la définition des profils de poste de conseiller pour le livre et la lecture : l’implantation de conseillers monocartes patrimoine écrit n’est plus guère à l’ordre du jour.

La politique de déconcentration de la DLL

Le taux de déconcentration sur le chapitre 43.10 est établi sur une base, dont une partie n’est pas déconcentrable par nature, en particulier les crédits export (en 1995, 41,7 MF consacrés à la promotion du livre français à l’étranger).

S’agissant du chapitre 43.60/82, les deux tiers des crédits sont déconcentrés et bénéficient aux centres régionaux de formation aux carrières des bibliothèques, du livre et de la documentation.

S’agissant du chapitre 43.92/12 (acquisitions de fonds patrimoniaux), une fois déduite l’enveloppe (50 % environ) consacrée à la Bibliothèque nationale de France, le taux de déconcentration est appelé à progresser en fonction de la création de fonds régionaux d’acquisition des bibliothèques. Cette procédure suppose la passation de conventions entre l’État et le conseil régional concerné, sur la base d’un partage de financements.

Dans la perspective de défiance à l’égard de la seule valeur faciale des chiffres et taux, il convient de souligner que la DLL ne flèche pas a priori les crédits qu’elle déconcentre, par exemple sur les « grandes institutions », les enveloppes déconcentrées par la DLL n’étant pas rigides.

Au total, la DLL a atteint aujourd’hui un point d’équilibre au regard de la déconcentration. Les crédits centraux sont désormais essentiellement consacrés à des opérations qui, par nature ou pour des raisons techniques, ne pourraient être financées sur des enveloppes régionales. L’administration centrale ne joue plus un rôle de « guichet » auquel s’adresseraient les opérateurs culturels situés en région.

La DLL augmente les moyens budgétaires de l’action déconcentrée en région : après qu’elle a augmenté de 3 % les dotations initiales de crédits déconcentrés du titre IV 14 en 1995, par rapport aux dotations 1994, la DLL a encore augmenté de 4 % les dotations initiales pour 1996. Les DRAC des régions habituellement présentées comme déshéritées ont vu en 1996 leur enveloppe initiale de crédits déconcentrés par la DLL sur le titre IV croître du double ou presque de la moyenne nationale d’augmentation des crédits déconcentrés par rapport à 1995 (DRAC Champagne-Ardenne : + 7 %, DRAC Picardie : + 7 %, DRAC Limousin : + 8 %). Il ne s’agit pas là de l’application d’une simple politique des taux : la détermination des enveloppes de crédits déconcentrés se fait toujours au regard de l’argumentaire des demandes budgétaires présentées par les DRAC et de leur bilan.

Les priorités

L’importance particulière que revêt l’action régionale déconcentrée dans la réalisation des priorités du ministre peut être illustrée par la librairie, priorité absolue (circulaire d’emploi des crédits déconcentrés pour 1996) : l’essentiel de l’aide du ministère à la librairie s’impute sur crédits déconcentrés (5,3 MF de crédits déconcentrés des titres IV et VI en 1994) 15. De manière plus générale, une bonne partie des 48 mesures du plan d’action pour le livre et la lecture du ministère ne peut se réaliser que grâce aux DRAC.

Si, pour la DLL, déconcentration budgétaire de crédits et déconcentration politique vont de pair, les DRAC n’étant aucunement de simples échelons de gestion pour ordre de crédits, des règles du jeu encadrent naturellement la déconcentration : au titre du directif, il faut signaler la circulaire annuelle d’emploi des crédits déconcentrés, qui fait fonction de mode d’emploi des crédits et est signée par le directeur du cabinet du ministre. Il faut encore évoquer, au titre du rétrospectif, le bilan annuel d’activité des DRAC, qui constitue la matière première de toute évaluation. Enfin, on peut évoquer le schéma triennal d’action régionale, dans lequel les DRAC se proposent un plan d’action sur 3 ans (exercice difficile, notamment au regard du principe, démocratique, de l’annualité budgétaire).

Les hommes

On constate une diversité de statuts pour des fonctions identiques. L’analyse de Bernard Pingaud a désormais un caractère historique : « Faute d’obtenir les créations de postes nécessaires, la DLL a été obligée, ces dernières années, de recourir à des bibliothécaires détachés pour remplir les fonctions de CTRL. Quelles que soient les qualités de ces bibliothécaires, il ne paraît pas souhaitable que les conseillers techniques soient tous recrutés dans le même milieu professionnel. Les missions des CTRL sont diverses. Ils sont appelés à se rencontrer souvent, à échanger leurs expériences. Il faudrait que leur recrutement reflète cette diversité et l’on n’y parviendra pas si le ministère de la Culture ne crée pas lui-même des postes » 16.

Deux points s’agissant de la politique de recrutement sont désormais tout à fait avérés : la conviction que l’échange d’expériences entre personnels divers est fructueux, contrainte par le principe de réalité budgétaire. Les conseillers pour le livre et la lecture en poste semblent d’ailleurs tout à fait favorables à la diversité des recrutements. En 1996 plus de la moitié des conseillers pour le livre et la lecture sont des conservateurs, ceux-ci représentant le double des contractuels (18 conservateurs, 9 contractuels, 2 attachés des services déconcentrés, 2 professeurs de l’Éducation nationale mis à disposition).

Si rien ne permet d’affirmer que les fonctions de conseiller pour le livre et la lecture sont mieux exercées par les contractuels que par les conservateurs ou plus généralement les fonctionnaires 17, la diversité des statuts, dans la seule mesure où elle est la conséquence d’une diversité des parcours professionnels et intellectuels antérieurs à la prise de fonction en tant que conseiller pour le livre et la lecture, reste à préserver, l’échange d’expériences relevé par Bernard Pingaud étant fructueux 18.

Il est cependant un cas où la diversité ne convient pas, c’est lorsqu’elle signifie précarité : en effet, les professeurs mis à disposition par le ministère de l’Éducation nationale n’ont aucune garantie, d’une année sur l’autre, de pouvoir continuer à exercer leurs fonctions au sein de la DRAC, ce qui entraîne, pour les personnes, une situation pour le moins inconfortable et, pour le service public, un risque permanent de rupture de continuité (pour ne prendre qu’un exemple : alors que l’opération Le Temps des livres se prépare quasiment tout au long de l’année, les agents de l’Éducation nationale mis à disposition ne peuvent savoir avec certitude s’ils vivront le Temps des livres du côté de la DRAC ou devant leurs élèves au sein de l’Éducation nationale). Naturellement, la DLL s’efforce de trouver une solution satisfaisante pour les personnes concernées.

La population des conseillers pour le livre et la lecture se caractérise par une répartition équilibrée des hommes et des femmes (16 femmes exercent les fonctions, contre 15 hommes) : si l’on ne s’intéresse qu’à la population des conservateurs conseillers pour le livre et la lecture, les hommes sont même majoritaires (10 hommes contre 8 femmes).

Comme à l’accoutumée dans l’administration, les conseillers pour le livre et la lecture sont « surdiplômés », en tout cas au regard de l’exigence minimale pour passer, à titre externe, le concours de l’École nationale supérieure des sciences de l’information et des bibliothèques (licence) : si on relève un titulaire du baccalauréat (conseiller pour le livre et la lecture contractuel), les conseillers pour le livre et la lecture disposent souvent d’une maîtrise, voire d’un doctorat.

S’agissant du cursus universitaire des conseillers pour le livre et la lecture, le spectre est large : si l’on trouve, comme d’habitude dans le corps des conservateurs (de même qu’au ministère de la Culture), nombre d’agents ayant fait des études littéraires (au sens large : anglais, histoire, etc.), quelques conseillers pour le livre et la lecture ont un profil scientifique (études de physiologie animale, de sciences économiques).

En guise de conclusion

Au regard des mesures déjà réalisées de la politique de poursuite de la déconcentration, s’inscrivant dans le cadre plus général de la réforme de l’État, il n’est pas sûr qu’on puisse transposer la formule de Gramsci relevant la tension entre la fin d’un monde et l’avènement d’un nouveau à la situation des conseillers pour le livre et la lecture et en particulier à leurs relations avec la Direction du livre et de la lecture : en effet, la déconcentration et ses enjeux ne sont plus à conjuguer au futur, ils ne constituent pas une simple structure d’horizon, mais sont au contraire déjà bien présents dans nos pratiques. Dire de l’époque actuelle qu’elle est de transition, c’est donc probablement sous-estimer l’importance des transferts de compétence déjà réalisés au bénéfice des DRAC.

Si cet article pouvait contribuer à en finir avec les illusions de la marine à voile, il aurait donc atteint l’un de ses objectifs, sachant qu’un autre de ses objectifs est que, désormais, les conseillers osent dire à leur mère les importantes fonctions qui sont les leurs et qu’ainsi le titre de l’entretien avec Cécil Guitart soit désormais à conjuguer à l’imparfait.

Mars 1997