Les accords formation dans la fonction publique de l'État
Marie-Ange Mattéi
ISBN 2-85944-228-6 : 140 F.
Dans le prolongement de la circulaire du Premier ministre du 23 février 1989 relative au renouveau du service public, un accord interministériel a été conclu le 29 juin 1989 entre le ministre de la Fonction publique et des Réformes administratives, et cinq organisations syndicales. Cet accord portait sur la formation continue des agents de l'Etat, et constituait le premier accord jamais signé dans la fonction publique française sur un sujet autre que les rémunérations. Cet accord interministériel a été suivi de la conclusion de douze accords ministériels sur le même sujet.
Trois jours de formation
L'étude de Marie-Ange Mattéi, élaborée dans le cadre du diplôme d'études supérieures spécialisées « Fonction formation » de l'Université de Paris I, concerne la phase de négociation des accords formation et leur contenu. Elle n'en analyse pas les effets pratiques, qui ne se sont concrétisés dans les plans de formation qu'à partir de 1991.
La première partie analyse l'accord-cadre interministériel et le déroulement des négociations qui y ont conduit. Préparées par la Direction générale de l'administration et de la fonction publique (DGAFP) du ministère de la Fonction publique et des Réformes administratives, ces négociations ont nécessité une définition de la formation continue. La définition retenue est celle qui est déjà présente dans les textes réglementaires relatifs à la formation professionnelle des fonctionnaires de l'Etat : elle comprend les actions organisées par l'administration ou à son initiative dans un but d'adaptation ou de perfectionnement professionnel, les actions de préparation aux concours administratifs et les congés pour formation. Elle exclut par conséquent les formations préparant les agents nouvellement recrutés à un premier emploi, et celles qui préparent les agents déjà fonctionnaires et qui changent de corps à un nouvel emploi.
Le document préparatoire élaboré par la DGAFP et arbitré par le Premier ministre se présente comme un texte d'orientation générale. Il contient cependant des propositions chiffrées concernant le seuil minimum des dépenses de formation (1,2 % de la masse salariale). Ses objectifs principaux sont la valorisation des ressources humaines et l'adaptation des agents à l'évolution des missions de l'administration.
Les négociations se sont déroulées en trois réunions plénières présidées par le ministre Michel Durafour. Des représentants de la fonction publique territoriale et de la fonction publique hospitalière y ont assisté. A la demande d'organisations syndicales, ces négociations ont permis de porter le seuil des crédits consacrés à la formation continue à 2 % de la masse salariale, et d'améliorer l'indemnisation des agents appelés à se déplacer hors de leur résidence administrative pour suivre des actions de formation : l'indemnisation des déplacements sous la forme de frais de mission pour les actions de formation continue a été depuis confirmée par le décret n° 90-437 du 28 mai 1990 (Journal officiel du 30 mai 1990).
Plusieurs organisations syndicales ont pris position contre la prise en considération de la formation dans la gestion individuelle de la carrière des agents. Sur la durée de trois ans prévue par l'accord, un droit de trois jours de formation pour chaque agent a été reconnu. Le problème du remplacement des agents en formation a été évoqué mais n'a pas reçu de solution pratique. Le droit à un congé de formation pour préparer un concours administratif a été reconnu. L'augmentation du plafond de l'indemnisation des fonctionnaires en congé pour formation, demandée mais non obtenue dans le cadre de cet accord, a, depuis, été prévue par le décret n° 93-428 du 24 mars 1993 (Journal officiel du 25 mars 1993).
Les douze accords
L'analyse de l'accord fait apparaître la formation continue sous un double aspect : investissement nécessaire pour l'administration et droit reconnu aux agents par le statut général. Ses objectifs sont la modemisation de l'administration et la promotion inteme, la formation étant considérée comme « la condition d'un meilleur engagement personnel et professionnel des agents ». L'auteur remarque que, par cet accord, l'Etat s'est appliqué à lui-même en tant qu'employeur les exigences en matière de formation qu'il édicte à l'égard des employeurs du secteur privé. Toutefois, pour être applicables, les mesures envisagées doivent être intégrées dans des textes réglementaires, ce qui réduit la valeur juridique de l'accord mais n'enlève rien à sa portée symbolique.
L'accord-cadre interministériel prévoit pour chaque ministère l'obligation de présenter dans un délai de neuf mois un calendrier de mise en oeuvre de l'accord-cadre et un bilan des négociations engagées pour en assurer l'application. Au 15 février 1991, ces négociations avec les organisations syndicales avaient été effectivement conduites dans tous les ministères, à l'exception du ministère de l'Economie et des Finances, dont les structures de décision en la matière ont un caractère particulier.
Les douze accords ministériels conclus sont analysés dans la seconde partie et classés selon une typologie qui distingue des accords « discours » (principes généraux, peu de mesures concrètes), des accords « organisation et méthodologie » (centrés sur l'organisation de la formation) et des accords « avancées » (importance des mesures concrètes et dispositions plus favorables aux agents que les autres accords). L'accord Education nationale se situe dans la catégorie « organisation et méthodologie », celui du ministère de la Culture dans la catégorie « avancées ».
La troisième partie analyse les négociations dans quelques ministères, parmi lesquels l'Education nationale et la Culture. L'effort important d'information conduit par le ministère de l'Education nationale est reconnu (publication du texte de l'accord au Bulletin officiel de l'Education nationale du 21 juin 1990, diffusion d'une plaquette en 8 000 exemplaires, lancement de la nouvelle formule de la revue Synergies formations).
Le texte des douze accords ministériels analysés est donné en annexe. Un nouvel accord interministériel a été signé pour une durée de trois ans avec six organisations syndicales, le 10 juillet 1992, et figure également en annexe, alors que le texte de l'accord-cadre interministériel du 29 juin 1989 analysé dans la première partie n'est pas donné, ce qui empêche de s'y reporter et nuit à la cohérence de l'étude. Le nouvel accord se situe dans le prolongement du précédent. Il porte le niveau indicatif de l'effort de formation à 3,2 % de la masse salariale et prévoit un congé de restructuration qui a été instauré par un décret du 19 mars 1993 et qui permet d'accompagner les opérations de restructuration et de délocalisation de services (Joumal officiel du 23 mars 1993).
Par ses analyses et ses références, ce document devrait être utile à tous ceux qui s'intéressent à la formation continue des personnels de l'Etat.