À propos des normes du groupe de travail sur lesBCP

En 1982, un groupe de travail a élaboré un projet de normes concernant les moyens des bibliothèques centrales de prêt en personnel, véhicules et collections en fonction de la population à desservir, projet qui n'avait pas encore été publié. Dans le présent article, l'auteur ne s'est pas limité au strict compte rendu des travaux du groupe, mais s'est efforcé de préciser les difficultés rencontrées dans l'établissement de telles normes et les raisons qui plaident en faveur de leur publication, notamment l'application aux bibliothèques publiques, en 1986, des mesures de décentralisation décidées en 1982 et 1983 et la nécessaire clarification concernant les coûts de fonctionnement normal des services. Il est naturellement impossible de fixer des normes en moyens sans avoir une idée aussi claire que possible des missions à remplir. L'importante évolution des missions des BCP depuis leur création en 1945 est donc esquissée au préalable : quels documents, pour quel public et de quelle façon ? Les différents plans de développement des BCP élaborés depuis 1967 par l'administration centrale sont ensuite présentés. Ces plans chiffrés, dont certains non encore publiés, ont en effet constitué pendant longtemps une première approche normative des moyens à mettre en œuvre, de même que la programmation quantitative des bâtiments dont l'évolution de 1945 à 1980 est également étudiée. Après la présentation des travaux du groupe, des remarques sont faites sur les normes proposées : répartition des moyens entre centrale et annexes, comparaison avec les normes relatives aux bibliothèques municipales et avec diverses études consacrées aux BCP, coût de fonctionnement. A la suite de l'article sont exposés : - les conditions dans lesquelles des centres régionaux ont été créés en 1945 parallèlement aux BCP et supprimés l'année suivante ; - les résultats de l'enquête réalisée en 1982 sur les annexes des BCP.

In 1982, a working party has prepared a standards project about the resources of the central lending libraries in personnel, vehicles and collections, according to the public involved. That project had not been published yet. In this article, the author did not only stick to a strict review of the group's work, but attempted to point out the problems faced while establishing such standards, as well as the reasons pleading for their publication, such as : the direct application of the devolution measures stated in 1982 and 1983 to the public libraries in 1986; a necessary and clear statement about the costs of a normal running of the services. It is obviously impossible to set up standards of resources without having a clear view of the missions to be carried out. In a first part, the development of the missions of the central lending libraries is outlined : what documents, for what kind of public, and how... Then the author introduces the various development policies which have been elaborated by the central government since 1967. The figures of these policies - some of them unpublished - were the first normative access to the means to be used as well as the quantitative programm of the buildings which development between 1945 and 1980 is studied too. After introduction of the work, some notes are made about the proposed standards : distribution of the resources between the central and the branch libraries, comparison with the municipal libraries standards and with various studies on central lending libraries, costs of running... Following the article, a survey of : - how regional centers have been established in 1945, together with the central lending libraries, and abolished one year later. - the results of the enquiry held in 1982 on the branches of the central lending libraries.

Dans son intervention au congrès de l'Association des bibliothécaires français tenu à Reims en mai 1984, le directeur du livre et de la lecture indiquait que « d'une certaine façon, on pourrait dire que l'ambition des BCP est de disparaître au profit d'un tissu suffisamment riche, suffisamment nourri de bibliothèques municipales » (2). Cette idée est déjà exprimée dans l'exposé des motifs de l'ordonnance de 1945 (3) : « L éntretien d'une bibliothèque publique dépasse les possibilités budgétaires de la plupart des petites communes (...) et il est nécessaire que l'Etat vienne en aide à ces communes », ce qui sous-entend que si les petites communes deviennent grandes ou que, restant petites, leurs possibilités budgétaires deviennent satisfaisantes - ce devrait être un des objectifs de la décentralisation - les BCP pourront être supprimées. D'autres bons ou moins bons esprits ont préconisé cette suppression : M. Paul Granet dans son rapport au Premier ministre de 1975 (4), l'Association des bibliothèques et centres de documentation lorrains dans ses Propositions pour un réseau de bibliothèques en Lorraine de 1982 (5) et, bien entendu, les bibliothécaires adeptes du national-sectorisme (6). Je suis moi-même partisan de la disparition des BCP, mais seulement après celle des petites communes ou, à défaut, la mise en œuvre d'une coopération efficace entre elles, ce que ne nous promet pas absolument la loi « Droits et libertés » du 2 mars 1982 ou celle qui est actuellement prévue sur la libre coopération intercommunale. On peut citer à ce propos Georges Gontcharoff et Serge Milano, auteurs de La Décentralisation : « François Mitterrand, comme Valéry Giscard d'Estaing, s'est solennellement engagé à ne pas toucher autoritairement au tissu des 36 400 communes, y compris la multitude des petites communes rurales. Aucune fusion ne sera imposée, ni même une coopération obligatoire. Mais dans cette dimension très réduite, une collectivité locale ne peut guère exercer seule des pouvoirs et des compétences et disposer de réels moyens. Il faut donc, par une loi concernant les structures intercommunales, encourager la libre coopération des communes » (7). Pour l'heure, je ferais plutôt confiance à une autre libre coopération : celle de l'institution existante, la BCP - qu'elle soit départementale ou d'Etat - avec les petites communes. Cette coopération a notamment fait ses preuves au cours de ces toutes dernières années, avec l'ouverture des nouveaux dépôts (ou bibliothèques-relais) meublés par les BCP, dès lors qu'ils étaient animés par du personnel compétent. Cette action a en effet, selon moi, renouvelé, dans nombre de petites communes, le public et les pratiques de lecture et de documentation.

Il n'est pas facile d'établir des normes pour des services dont on craint ou dont on espère la disparition, mais ce n'est pas la seule difficulté. Il faut au préalable définir les missions, même provisoires, de ces services . Or, s'agissant des BCP, il n'y a guère de consensus, au contraire de ce que l'on constate pour les bibliothèques municipales. C'est pourquoi l'administration centrale a pu établir des normes pour ces dernières alors qu'elle ne l'a jamais fait pour ses propres services, les BCP. Autre difficulté par rapport à la BM : la BCP n'est pas un service agissant de façon directe et autonome auprès du public -sauf dans le cas, bien entendu, du prêt direct - mais par le biais d'organismes divers (BM ou autres lieux de dépôt), dont les moyens en documents et en personnel s'ajoutent, naturellement, à ceux qui lui sont propres. Cela est clair depuis l'origine de l'institution : « La lecture publique rurale » (cette expression désignait les BCP) « est une entreprise de coopération » disait-on déjà en 1954 (8), ce qui signifie que, sans engagement des municipalités des petites communes, rien n'est vraiment possible. La BCP ne se substitue pas : elle complète et c'est ce complément, qui peut être très variable, qu'il est difficile de mesurer. En 1981, Bertrand Calenge qualifiait la BCP de « bibliothèque d'équilibre » (9), expression reprise par la commission Pingaud : « La BCP est un service d'équilibre dont le rôle est de constituer l'ossature du réseau départemental avec les élus locaux » (10). Dans un article de 1984, Bertrand Calenge revient sur cette idée et la développe : « La BCP est une bibliothèque de compensation : elle complète l'effort de chaque commune » et « La BCP est aussi une bibliothèque de rééquilibrage » (11). C'est presque dire - et c'est assez mon avis - que la BCP n'est pas une bibliothèque. Pour l'établissement des statistiques internationales, on ne la considère d'ailleurs pas comme telle, en référence à la définition de l'UNESCO. Autre difficulté : le contrôle souvent sclérosant de l'Etat sur les collectivités locales a fait que les normes sont désormais perçues davantage comme une atteinte à la liberté de choix de ces collectivités que comme un outil de rationalisation des décisions et de planification. Dernière difficulté, enfin : l'établissement de normes fait apparaître que les choix antérieurs n'étaient pas toujours bons. Il fait également apparaître que les services disposent de moyens inégaux.

Est-il opportun de faire des normes pour les BCP au moment même où elles sont transférées aux départements ? Au printemps 81, il était écrit dans le rapport Vandevoorde (12), p. 116 :

« Quel que soit le cadre administratif qui prévaudra pour les BCP, il conviendra d'élaborer rapidement des normes pour leur fonctionnement et leur équipement, qui permettront d'établir un plan pluri-annuel coordonné de développement de la lecture publique en milieu rural. Un groupe de travail pourrait ainsi définir, de façon aussi précise que possible, et compte tenu des résultats importants déjà acquis, les objectifs à atteindre, c'est-à-dire le niveau des services à mettre en place en fonction du public à desservir et de sa répartition géographique. Des normes techniques seront établies : importance des collections, renouvellement annuel, effectifs du personnel, nombre des annexes et des véhicules, capacité des bibliobus, surfaces des bâtiments, mobilier, importance des dépôts, etc. La constitution de telles normes, réclamée depuis plusieurs années par le personnel, permettrait une rationalisation de la gestion des services en prenant en compte le meilleur de l'expérience acquise, tant en France qu'à l'étranger, dans le domaine des équipements mobiles desservant des populations de faible densité ».

Dès l'été 81, l'administration centrale savait que 17 nouvelles BCP seraient créées l'année suivante, que les crédits de fonctionnement des autres BCP seraient très sensiblement augmentés et que l'Etat n'aurait que quelques années pour mettre les services à un niveau suffisant pour que leur départementalisation ne constitue pas leur arrêt de mort. Combien, comment, pour qui ? Parallèlement à la réflexion qui était entreprise, notamment au sein de la commission Pingaud, il paraissait urgent de rationaliser, définir des objectifs chiffrés, clarifier, donc normaliser.

En 1985, le problème se pose de façon différente. On ne peut plus envisager, avant le transfert des BCP, de plan pluri-annuel de développement, ni même de redéploiement d'un département à l'autre. Mais la décentralisation des BCP et l'évolution des technologies rendent plus nécessaire qu'auparavant la coopération entre les services et la mise en œuvre de cette coopération impose un bon chiffrage des besoins à satisfaire et par conséquent l'établissement de normes. Celles-ci doivent également permettre aux BCP de se comparer entre elles et de faire des propositions cohérentes de développement aux collectivités dont elles vont désormais dépendre. Mais un autre argument paraît encore plus important, c'est celui qui découle de la loi du 7 janvier 1983 relative à la répartition des compétences entre les collectivités territoriales et l'Etat. Dans son article 5, cette loi précise que les transferts de compétences « sont accompagnés du transfert concomitant (...) des ressources nécessaires à l'exercice normal de ces compétences » et, dans son article 94, que « les ressources attribuées sont équivalentes aux dépenses effectuées à la date du transfert par l'Etat ». Il faut encore citer à ce propos Georges Gontcharoff et Serge Milano (7) :

« Quelles ressources faut-il transférer ? D'après l'article 94 de la loi du 7 janvier, les ressources attribuées aux collectivités territoriales doivent être équivalentes aux charges supportées par l'Etat à la date du transfert des compétences. Ce sont donc les dépenses engagées par l'Etat au moment du transfert des compétences qui donnent la mesure des charges à compenser et, donc, des ressources à transférer.

Ce principe a fait l'objet d'abondants débats parlementaires. Le projet de loi faisait simplement référence aux ressources nécessaires à l'exercice des compétences, mais les sénateurs avaient ajouté : nécessaires à l'exercice satisfaisant de ces compétences. Il va de soi que les critères d'un exercice satisfaisant sont très lâches et très variables. C'est donc à bon droit que l'Assemblée nationale n'a pas retenu cette référence. Mais elle a enregistré l'inquiétude du Sénat en précisant que les ressources transférées sont celles qui sont nécessaires à l'exercice normal des compétences. Mais la norme est ici d'essence étatique. Ce qui est normal, c'est la manière dont l'Etat lui-même exerce ses compétences, et en conséquence, les ressources à transférer doivent être équivalentes aux charges supportées par l'Etat, et non pas au moins équivalentes comme l'auraient souhaité les sénateurs. Pour bien marquer les limites du transfert de ressources, la loi précise dans son article 94 que le transfert, dans les conditions qu'il expose, assure la compensation intégrale des charges transférées. Il n'y a donc rien de plus à attendre de l'Etat que ce qu'il dépense lui-même. En revanche, l'Etat n'entend pas se soustraire à ses obligations. D'une part, l'article 5 de la loi du 7 janvier prévoit la compensation des charges qui naîtraient d'une modification par l'Etat des règles relatives à l'exercice des compétences transférées. Il s'agit de modifications réglementaires et non pas législatives. Dans ce dernier cas, en effet, la loi simposant à tous comme cadre nouveau de l'action, les collectivités territoriales devraient trouver les moyens d'y adapter leur action propre. Au contraire, une modification réglementaire équivaudrait à fausser la règle du jeu en la redéfinissant. C'est donc à l'Etat d'en assumer les conséquences ».

Or, il est facile de démontrer que, pour ce qui est des BCP, la manière dont l'Etat exerçait ses compétences était rien moins que normale. Il suffit pour cela de se référer à ce que l'Etat lui-même a publié ou continue de publier, le Rapport Vandevoorde ou les Statistiques des BCP par exemple 1. C'est d'ailleurs ce qui a été admis lorsqu'il fut décidé que l'Etat continuerait de financer la construction des bâtiments des BCP après leur transfert aux départements. Il est donc urgent de dire ce qui devrait être normal et c'est ce qu'a fait le groupe de travail sur la décentralisation et les bibliothèques lorsque, dans son rapport (14), il a présenté les principales données statistiques relatives aux BCP en les comparant aux normes établies en 1982 par le groupe de travail qu'annonçait le rapport Vandevoorde.

Mais avant de présenter les travaux du groupe, il paraît utile d'évoquer les normes de 1975 relatives aux bibliothèques municipales, l'évolution des missions et des moyens des BCP, les différents plans chiffrés élaborés par l'administration centrale pour leur développement et les normes successives qui ont été fixées pour leurs locaux.

Les normes relatives aux bibliothèques municipales

En 1975, seuls les programmes types établis par tranche de population ont été publiés, mais pas les principes qui avaient présidé à leur élaboration. Ces principes ont été exposés depuis dans l'ouvrage de Marie-Françoise Bisbrouck, la Bibliothèque dans la ville, publié en 1984 (15). J'en extrais quelques paragraphes :

« L'Afnor (Association française de normalisation) donne au mot norme la définition suivante : « une norme est une donnée de référence résultant d'un choix collectif raisonné, en vue de servir de base d'entente pour la solution de problèmes répétitifs. Les normes précisent des définitions, caractéristiques, dimensions, qualités, méthodes d'essais, règles d'emploi, etc ».

C'est en partant de cette définition que les normes ci-dessous ont été établies. Elles ne sont, bien entendu, qu'indicatives et n'ont d'autre but que d'aider les villes à quantifier leurs besoins tant en fonctionnement qu'en équipement.

L'établissement de normes nationales pour des collectivités locales constitue un exercice difficile et souvent critiqué. Nationales, elles ne peuvent en effet être élaborées qu'en prenant en compte un public non caractérisé, déterminé globalement en fonction d'une certaine réalité française, c'est-à-dire un développement économique et culturel moyen de haut niveau auquel correspondent des besoins de lecture - manifestes ou latents -relativement comparables à ceux de pays ayant atteint un même degré de développement général, mais très en avance sur la France dans le domaine de la lecture publique : le Danemark, la Grande-Bretagne, la Suède pour ne citer que des pays européens.

Etant l'expression des moyens à mettre en œuvre pour assurer le fonctionnement efficace d'un service de lecture publique, tel qu'il est défini dans le manifeste de l'UNESCO, les normes françaises ne peuvent donc être en retrait par rapport aux normes internationales, même si la réalité actuelle en est encore éloignée (...).

Ces normes ne sont donc que des recommandations destinées à servir de base à l'élaboration de programmes particuliers. Leur adaptation aux réalités locales est une nécessité, si l'on veut que les bibliothèques répondent pleinement aux besoins de la population à desservir. Cette adaptation peut se définir comme le produit des normes par un certain coefficient qui ne peut être déterminé que par les responsables communaux en fonction de la réalité passée et à venir de leur ville et d'un programme culturel défini, constitutif d'une politique locale globale pour l'application de laquelle ils ont été élus ».

Ces principes généraux ont également été admis lors de l'élaboration des normes relatives aux BCP. Mais, pour ces dernières, il n'a pas paru possible de les fixer de façon aussi détaillée que pour les BM. Pour le contenu des normes BM, je renvoie au chapitré XI du livre. Une comparaison succincte entre les deux est faite ci-dessous, p. 219.

L'évolution des missions et des moyens des BCP

L'ordonnance de 1945 n'a pas d'autre objectif que de permettre la création des services de l'Etat que sont les BCP et l'inscription au budget dudit Etat des crédits nécessaires à leur fonctionnement. Son texte même ne précise donc pas les missions des BCP et c'est seulement dans l'exposé des motifs qu'il est indiqué « qu'à l'octroi de subventions ou à des dons de livres (aux petites communes), il faut préférer un dépôt temporaire et renouvelable de livres » et que « ce ravitaillement » (on était obsédé par ce mot à l'époque et, parce qu'il était dans l'ordonnance, on l'a utilisé pendant plus de 25 ans à propos des BCP) « doit être assuré dans chaque département par une bibliothèque centrale disposant d'un bibliobus ».

De cet exposé des motifs, il faut retenir :
- qu'il n'est question, à cette époque, que de dépôts et que de livres et que la BCP ne fait que venir en aide aux petites communes (l'exposé des motifs dit précisément : « Il est nécessaire que l'Etat vienne en aide à ces communes »); ceci sous-entend que les petites communes doivent disposer de moyens qui leur sont propres, notamment en locaux et en personnel (ce n'est qu'ultérieurement que le prêt direct sera préconisé);
- qu'il s'agit des « petites communes, notamment de celles dont la population municipale est inférieure à 15 000 habitants », mais que ce « notamment » ne sera pas repris dans les circulaires et les documents officiels ultérieurs qui fixeront bien le rayon d'action des BCP aux communes ayant une population inférieure à ce chiffre.

Pourquoi l'Etat ? Pourquoi une bibliothèque par département ? Faudra-il ultérieurement des annexes et plusieurs bibliobus ? Tout est expliqué dans La Lecture publique en France publiée en 1948 (16). Cette brochure fondamentale semble mal connue puisqu'elle n'est même pas citée dans le livre d'Henri Comte (17), pourtant bien documenté. Elle fait notamment état du plan proposé fin .1944 au ministre de l'Education nationale et qui visait à « doter la France d'un réseau de bibliothèques suffisamment dense pour que toute demande de livres quelle qu'elle soit et d'où qu'elle vienne fût satisfaite » (p. 9). Trois échelons étaient prévus.

Echelon départemental

- Dans les villes de plus de 15000 habitants, des BM avec centrale et annexes;

- Dans les campagnes, « des bibliothèques circulantes desservant les succursales urbaines et rurales et ravitaillant directement en livres, à l'aide d'un ou plusieurs bibliobus par département, les populations isolées dispersées dans des hameaux ou des écarts, complètement privés de bibliothèques ». C'est le projet des BCP un an avant leur création et plus ambitieux que dans le texte de 1945, puisqu'on y prévoit les dépôts et le prêt direct et pas seulement les premiers et que plusieurs bibliobus par département sont envisagés. Ce qui est particulièrement intéressant c'est que « l'Etat devait permettre (le) lancement (de ces bibliothèques circulantes) en prenant à sa charge les frais de premier établissement, de fonctionnement et de personnel ». La phrase est peu claire, mais indique néanmoins que la volonté, à l'époque, était que les collectivités locales devaient contribuer au financement. Autre phrase digne d'être citée : « Le directeur de la centrale de prêt ne serait pas uniquement chargé d'assurer le ravitaillement en livres du département; il devrait, par des cours, des causeries, des conférences, des expositions, encourager la lecture, former des bibliothécaires, apporter des conseils à tous ceux qui ont la responsabilité d'une bibliothèque (instituteurs, assistantes sociales, secrétaires de syndicats, directeurs de maisons de jeunes, délégués d'usines, etc.) ».

Echelon régional

« Une bibliothèque centrale régionale créée auprès d'une BM classée ou d'une BU». Il faut lire le paragraphe consacré aux missions de ces bibliothèques centrales régionales et qui ressemble à bien des égards à ce qui est dit actuellement des centres régionaux de coopération, y compris leur articulation avec le centre national. On citera cependant sommairement quelques-unes de ces missions : prêt d'usuels, établissement de catalogues collectifs, prêt par voie postale ou par bibliobus de livres « à l'érudit local, au médecin de campagne, au magistrat de petite ville (etc.) », propagande en faveur du livre, confection d'expositions itinérantes, mais aussi, dans certaines conditions non précisées, contrôle des BM de 2e et 3e catégories (contrôlées et surveillées).

Ces bibliothèques centrales régionales articulées sur des BMC ou des BU existantes et dont la création sera souhaitée à différentes reprises, notamment pour une fonction de mise en valeur du patrimoine régional, deviendront, en 1945, les centres régionaux des bibliothèques qui n'existeront que moins d'un an et seront transformés en BCP en 1946. On notera que certaines des missions des centres se recoupaient avec celles des BCP. Cette ambiguïté existe toujours aujourd'hui lorsqu'on tente de définir les missions des BCP.

L'existence des centres régionaux imaginés il y a 40 ans semblant mal connue, il m'a paru utile de leur consacrer quelques lignes qu'on trouvera en annexe au présent article.

Echelon national

A Paris, une centrale nationale de prêt, rattachée à la Direction des bibliothèques - non encore créée à l'époque, mais en gestation (18) - et dont l'effectif du personnel était précisé : 9 agents dont 3 bibliothécaires « diplômés d'Etat ». Elle devait être « un peu » à l'image de la National central library de Londres.

Pour en terminer avec cette époque de gestation, on dira que les textes relatifs aux centres régionaux, aux BCP et à leurs personnels furent soumis à un Comité provisoire de la lecture publique, créé par arrêté du 12 mars 1945 (19) et qui se réunit une dizaine de fois. Il comprenait des membres de droit - parmi lesquels des représentants des grandes organisations syndicales et un représentant de la confédération générale de l'agriculture -et des membres désignés par le ministre - parmi lesquels MM. Françis Perrin et Philippe Serre, membres de l'Assemblée consultative, Georges Duhamel, Gabriel Le Bras, etc.

Cependant, en 1945, si le texte même de l'ordonnance du 2 novembre ne dit rien des missions des BCP, il précise par contre les moyens en personnel affectés à chacune d'entre elles : 4 agents seulement, un bibliothécaire, un sous-bibliothécaire, un secrétaire dactylographe et un chauffeur, d'où découle naturellement que chaque BCP ne dispose que d'un bibliobus, quelle que soit l'importance du département à desservir.

De 1945 à 1968

Dès les premières années de leur mise en service, les BCP connaissent une rapide évolution de leurs missions et de leurs modés d'action et une progression beaucoup moins rapide, hélas, de leurs moyens. Il n'est pas question de tracer ici les étapes de cette évolution, ce qui nécessiterait une étude détaillée des circulaires et des budgets de l'administration centrale et des journées d'étude organisées par celle-ci, mais aussi et surtout des archives de chaque BCP. On évoquera simplement les documents officiels les plus importants.

La brochure de 1948 citée plus haut précise plusieurs points :
- « La présence dans le bibliobus d'un bibliothécaire diplômé est nécessaire »;
- « il faudra, dans l'avenir, prévoir dans un certain nombre de départements (...) des centres annexes ou doter la centrale de deux ou trois bibliobus » ;
- « la BCP devra comprendre essentiellement des ouvrages de lecture courante accessibles à tous » et « exceptionnellement, le bibliobus pourra servir au transport de quelques livres d'étude » ;
- pour les premiers dépôts effectués, le nombre suggéré de livres à déposer est de un pour dix habitants ;
- au total, le fonds de chaque BCP ne doit pas être inférieur au dixième du nombre des habitants ;
- une camionnette 1000 kg Renault « permet à l'extrême rigueur, après transformation et aménagement intérieur de rayonnages, le prêt direct aux lecteurs », ainsi qu'il est fait dans l'Hérault ;
- avec un passage tous les deux ou trois mois, « si le lot de livres déposés est suffisamment important (80 volumes et plus), le choix est tel qu'une même personne, en admettant qu'elle lise un livre par jour, ne saurait l'épuiser ».

C'est en 1952 que l'accent est mis sur le concours que les BCP doivent apporter aux écoles primaires (20). Les bibliothèques circulantes « peuvent et doivent apporter aux établissements scolaires du premier degré un concours efficace », en complétant les collections des bibliothèques scolaires, notamment dans le domaine des nouveautés.

Du très important compte rendu des journées d'études des BCP de décembre 1953 (8), on ne retiendra que quelques points significatifs :
- l'importance de la mission des BCP concernant la formation des dépositaires et des responsables des bibliothèques scolaires ;
- la reconnaissance des trois systèmes de dépôt (bibliobus-caisses, bibliobus-rayons et système mixte), liberté étant laissée aux directeurs de BCP d'utiliser l'un ou l'autre et constatation étant faite que les deux derniers prenaient nettement le pas sur le premier, qui passait de 72 % en 1950 à moins de 28 en 1953 ;
- le rôle des BCP vis-à-vis du monde scolaire et leur coopération avec les bibliothèques pédagogiques ; - l'introduction des disques dans les collections avec l'expérience de la Meurthe-et-Moselle, qu'il n'a pas été possible d'étendre aux autres départements faute de crédits suffisants;
- le prêt de reproductions d'art considéré comme une activité normale des BCP, au contraire des films dont le prêt devrait être assuré par les cinémathèques ;
- l'importance de la publicité pour la BCP : presse locale, bulletins, émissions, affiches, etc.

Le Manuel de la lecture publique rurale en France de 1955 (21) insiste, pour la première fois, semble-t-il, sur le fait que la bibliothèque est au service de tous et que le bibliothécaire doit observer la plus stricte impartialité, mais indique que, « du point de vue moral, des précautions s'imposent : en pensant non seulement aux adolescents, mais encore aux adultes, le bibliothécaire devra toujours appeler l'attention du responsable communal sur la tenue morale des ouvrages disposés », la brochure n'allant pas jusqu'à préciser si Madame Bovary ou les Fleurs du mal peuvent ou non être prêtés.

Il est également indiqué que, « lorsque le dépôt de livres se fait à la mairie ou à la bibliothèque communale, il est recommandé d'effectuer un dépôt complémentaire à l'école publique ou aux deux écoles publiques, s'il y en a deux ».

Des chiffres intéressants sont fournis :
- « Une bibliothèque circulante ayant à desservir toutes les communes de moins de 15 000 habitants d'un département ne peut, avec les moyens (crédits et personnel) dont elle dispose généralement, envisager d'atteindre chaque lecteur individuellement. Pour y parvenir, il faudrait un bibliobus pour vingt ou vingt-quatre communes, le bibliobus, véritable bibliothèque ambulante, stationnant une demi-journée dans chaque commune où il passerait tous les quinze jours. Et encore ne serait-il peut-être pas accessible à la totalité de la population en raison, soit des occupations de chacun, soit de l'éloignement d'un grand nombre d'habitations (régions de population dispersée). Un élément de « redistribution » en quelque sorte doit établir le contact entre le centre, situé généralement au chef-lieu du département, et le lecteur; ce sera le dépôt et essentiellement le dépôt communal dont les livres seront régulièrement renouvelés par le bibliobus »;
- « le renouvellement des dépôts ne pouvant avoir lieu en pratique plus de trois fois par an (...), il importe que le nombre des livres déposés soit suffisamment élevé » ;
- les avantages du bibliobus-rayons sont ainsi vantés : « Il devient possible d'effectuer 3 et parfois 4 tournées par semaine (...); le nombre des dépôts desservis par tournée ne peut guère excéder 12; il en résulte que le nombre des dépôts susceptibles d'être desservis 3 fois par an varie de 444 à 592 »;

Dans les gros départements, à défaut d'un deuxième bus, « le nombre des renouvellements annuels devra être réduit à deux. Le nombre des dépôts variera alors de 666 à 888 ».

Depuis 1968

S'agissant des BCP, le rapport du groupe d'études sur la lecture publique, publié en 1968 (22), est d'une grande pauvreté et l'on y trouve une affirmation qui n'est guère démontrée, selon laquelle « le bibliobus n'est vraiment efficace que s'il effectue du prêt direct », affirmation il est vrai tempérée par une autre : « Les bibliobus (...) ne doivent pas renoncer (sic) entièrement aux dépôts ». Le plus important, peut-être, c'est que prêt direct et dépôt « rendent nécessaire une augmentation massive du parc automobile », laquelle sera proposée dans le plan décennal analysé ci-dessous. Certes, les missions antérieures des BCP imposent cette augmentation, mais aussi les missions nouvelles qui leur sont assignées et qui sont précisées dans la circulaire du 22 février 1968.

Cette circulaire (23) va marquer profondément le développement des BCP durant dix ans et leur fixer une ligne d'action qui paraît aujourd'hui des plus contestables et il est vraisemblable qu'elle a pesé dans la décision prise en 1975 de transférer la lecture publique de l'Education nationale à la Culture. Elle est divisée en quatre parties.

Public adulte

« Pour tenir compte du phénomène d'urbanisation et de regroupement de population, vous aurez à desservir désormais les communes de moins de 20 000 habitants (...). Vos efforts porteront en priorité sur les agglomérations d'une certaine importance. Plus qu'à multiplier vos dépôts en desservant des villages dont la population ne cesse de s'amoindrir (...), vous vous attacherez à servir d'abord les localités qui sont des centres animés et actifs ». Dépôt et prêt direct sont également préconisés comme moyens d'action, le second devant, selon la circulaire, aboutir mieux que le premier « à faire prendre conscience tant aux maires qu'à l'opinion publique, du besoin d'une bibliothèque fixe ». Trois BCP sont dotées de moyens supplémentaires pour assurer ce prêt direct, l'objectif étant qu'il se généralise peu à peu.

Animation

« Pour aider et guider les lecteurs en cas de prêt direct » et « animer les dépôts et bibliothèques par des moyens divers », un nouveau corps de bibliothécaires de lecture publique formés aux méthodes et techniques d'animation sera créé (on sait qu'il ne le sera point).

Public scolaire

« Le service des élèves constituera un secteur nouveau de votre activité qui s'étendra à l'ensemble du département » (c'est-à-dire aux villes de plus de 20 000 habitants), au moyen de bibliobus spéciaux de prêt direct, selon l'exemple de l'Indre-et-Loire « dont vous connaissez les heureux résultats ». Ce nouveau service ne concerne pas que les écoles primaires mais aussi les collèges. Trois BCP sont dotées des moyens ad hoc.

Moyens

Seize bibliobus supplémentaires sont mis en service pour le prêt direct aux adultes et aux élèves, concentrés dans 6 départements, alors que 43 départements sont encore dépourvus de BCP et que les 45 autres n'ont qu'une moyenne de 1,1 bibliobus.

La circulaire de 1968 se termine cependant par une fort belle formule : l'objectif est de faire de la lecture publique, en quelques années, « un service public de culture et d'information, ouvert à tous, présent partout ».

Après le passage de la lecture publique au ministère de la Culture, une réorientation des BCP est décidée, qui devait aboutir à la circulaire du 17 juillet 1978 (24) adressée aux directeurs des BCP et envoyée à nouveau, en août 1983, aux commissaires de la République des départements, sous l'autorité desquels les BCP avaient été placées en 1982. Pour l'essentiel, les nouvelles instructions sont les suivantes :
- rééquilibrer le service des adultes par rapport à celui des enfants ;
- insérer la bibliothèque dans le cadre départemental ;
- transformer certains dépôts en « relais-bibliothèques » assurant un meilleur service au public, par convention avec les maires ;
- ne pas se borner à la lecture distractive et répondre aux besoins documentaires précis ;
- n'utiliser le prêt direct qu'avec prudence et seulement si les moyens dont dispose la BCP le permettent ;
- supprimer la fourniture aux écoles des séries de 30 ou 40 exemplaires d'un même livre pour la lecture active, fourniture assurée par un nombre de plus en plus important de BCP ;
- l'expérience de prêt direct scolaire est maintenue provisoirement dans les 8 BCP qui en ont été chargées avant 1975.

On voit donc que les directives de l'administration centrale quant aux missions des BCP ont beaucoup varié avec le temps. Lorsque le groupe de travail chargé d'établir des normes s'est réuni en novembre 1981, ses membres approuvaient, dans l'ensemble, la circulaire de 1978 et ignoraient encore les conclusions du rapport Pingaud. Ce dernier a considéré que le rôle des BCP devrait être élargi, en insistant sur le fait que leur départementalisation leur donnerait une responsabilité en matière de lecture publique pour l'ensemble du département. Sur cette nouvelle responsabilité, la profession semble partagée et ces incertitudes sont patentes dans le rapport du groupe de travail sur la décentralisation publié en 1984 (14). Dans la partie qui traite du contenu d'une éventuelle loi sur la lecture publique, il est ainsi précisé qu'il est « indispensable de donner une base juridique à la définition des missions des BCP, en prenant notamment appui sur l'exposé des motifs de l'ordonnance de 1945, faute de quoi on peut craindre un certain nombre de déviations transformant ici ou là les services en auxiliaire de la lecture à l'école, en service technique des bibliothèques du département, y compris des plus grandes, en palliatif de l'insuffisance de bibliothèques de certaines grandes villes, etc. Il est clair que ce détournement de mission se ferait au détriment de la population des petites communes et, en particulier, de la population rurale (...). L'importance de l'enjeu a conduit le groupe à rédiger une annexe spéciale à ce sujet ». Or, cette annexe précise que « la BCP est chargée de mettre en œuvre la politique de développement de la lecture publique du département » et qu'elle dessert, d'une part, les petites communes et, d'autre part, d'autres collectivités : associations, foyers, comités d'entreprise, etc., ce qui ressemble fort au « détournement de mission » redouté plus haut. Détournement ou pas, ce qui est sûr c'est que ces nouvelles missions n'ont pas été prises en compte dans l'établissement des normes par le groupe de travail et qu'elles nécessiteraient des moyens supplémentaires probablement importants mais difficiles à chiffrer.

Les plans de développement élaborés pour les BCP depuis 1967

A ma connaissance, 6 plans chiffrés ont été élaborés par la DBLP ou la DLL entre 1967 et 1983: 3 à la demande des ministres concernés et 3 dans le cadre des plans de développement économique et social (VIe, VIIe et VIIIe plans). Sans compter la loi-programme annexée au projet de loi sur les bibliothèques publiques de 1979 et dont il n'y a pas lieu de parler ici, puisqu'elle ne concernait que l'équipement. Deux seulement de ces plans ont été publiés: celui de 1971 (VIe plan) et celui de 1981 (rapport Vandevoorde). Les quatre autres sont restés des documents internes. Aucun de ces plans n'a eu de suite réelle, sinon qu'ils ont permis de justifier les demandes de crédits à inscrire dans les projets de budgets annuels et, parfois, à en obtenir une partie. Cependant, les besoins exprimés dans ces documents étaient généralement connus et admis dans leurs grandes lignes par les professionnels, les organisations syndicales et certains hommes politiques et ils ont eu une influence sur le budget 1982, élaboré au cours des semaines qui ont suivi le changement de majorité politique de mai 1981.

La caractéristique commune de ces plans est qu'ils ont été chiffrés sans qu'au préalable des normes aient été établies. Les chiffres ont ainsi varié d'un plan à l'autre. Les variations s'expliquent aussi par le fait que les demandes faites à l'administration des bibliothèques étaient assorties, selon les époques, de considérations de plus ou moins grande modération. Enfin, ces plans devaient naturellement refléter les missions des BCP qui ont connu, comme on l'a vu plus haut, des évolutions, en particulier lorsque la tutelle est passée de l'Education nationale à la Culture.

Tous ces plans concernaient les BCP et les BM. On ne donnera ici que les principaux chiffres relatifs aux BCP.

Plan décennal 1968-1977 (1967)

Les conclusions du groupe d'études sur la lecture publique constitué en novembre 1966 furent entérinées en janvier 1968 par un comité interministériel et son rapport publié (22). Le groupe avait également élaboré trois plans décennaux de développement. Le plan A (un milliard de francs) a été approuvé par le comité interministériel, mais non publié. Ce milliard, qui concernait tant l'équipement (24 %) que le fonctionnement (76 %) des BCP et des BM, était ainsi réparti (en millions de francs) :
administration centrale 3
bibliobus scolaires 204
BCP 475
BM 318

Ce sont naturellement les BCP qui avaient en charge les bibliobus scolaires. Dans les prévisions, le total de leurs crédits était donc de 679 MF, dont 30 % pour le service scolaire et 70 % pour le service non scolaire.

Bibliobus scolaires: un pour 15 000 enfants, soit 375 pour une population totale de 5 625 000 enfants. Il était indiqué que, « en fait, 430 bibliobus seraient nécessaires, compte tenu des divisions administratives et de la dispersion des établissements. Cependant, il a été décidé de ne lancer que 345 bibliobus ». Le nombre de livres était estimé à 16 500 par bus, soit un total de 5 692 500 pour les 345 bus et le total du personnel à 2 400 agents, soit à peu près 7 par bus.

BCP: pour les BCP (c'est-à-dire le service non scolaire), le document consulté - non paginé - semble incomplet. On y trouve cependant quelques chiffres dignes d'être notés : 351 bibliobus à acheter s'ajoutant aux 45 existants, soit 396 au total, c'est-à-dire 4,3 par BCP, si l'on compte 93 BCP comme objectif final (le nombre de 93 n'est pas indiqué, mais c'est celui qu'on trouve dans le VIe plan). Il est spécifié que « les passages des bibliobus ont lieu chaque mois », cette phrase semblant s'appliquer aussi bien aux dépôts qu'au prêt direct. Quant au personnel, seul le nombre de « bibliothécaires de lecture publique » (la nouvelle catégorie de personnel devant assurer l'animation) est donné: 270, soit en moyenne 2,9 par BCP.

Si l'on ajoute les BCP aux bibliobus scolaires, on aboutit à un total de 741 bibliobus, soit une moyenne de 8 par BCP. Une extrapolation à partir des crédits globaux conduit à penser que le total du personnel prévu était de l'ordre de 7 000 ou 8 000 agents, soit en moyenne plus de 80 par BCP et une dizaine par bibliobus, mais ces chiffres - considérables - sont démentis par ceux qui ont été retenus pour le VIe plan.

Quant aux annexes, leur nombre devait être de « une ou plusieurs » par département.

VIe plan, 1971-1975 (1971)

C'est dans le cadre des travaux préparatoires du VIe plan qu'un document sur les bibliothèques et la lecture publique a été élaboré par la DBLP et publié dans la Bibliographie de la France en juillet 1971 (25). Le plan décennal antérieur n'ayant eu qu'un timide début d'application, ses chiffres furent actualisés et un peu modifiés pour constituer « l'objectif final » (cf. tableau 1) escompté au bout de 10 ans, objectif qui devait être réalisé en 5 ans à 100 % pour le nombre de BCP, à près de 30 % pour les annexes et à près de 50 % pour le nombre de bibliobus et d'agents.

Les 3157 agents font une moyenne de 3,6 par bus.

Le service scolaire concernait le 1er degré et le 1er cycle du 2e degré dans toutes les villes, quelle que soit leur population, le service normal étant limité aux communes de moins de 20 000 habitants.

Concernant les livres, seuls les fonds de départ étaient spécifiés :
- 15 000 par BCP créée (1 bibliobus)
- 5 000 par bibliobus supplémentaire
- 16 500 par bibliobus scolaire.

Plan de 10 ans 1979-1988 (1977)

Il s'agit d'un document interne destiné à justifier les demandes budgétaires pour 1978. Il s'intitule Evaluation budgétaire d'une politique de la lecture publique. Elaboré après le passage de la lecture publique au ministère de la Culture, il ne fait plus état du service scolaire (cf. tableau 2). Les effectifs du personnel sont de 5,7 en moyenne par bus (cf. tableau 3).

VIIIe plan, 1981-1985 (1979)

Elaboré dans le cadre d'un projet de développement culturel en milieu rural, il s'agit d'un document interne. Les objectifs à terme étaient sensiblement les mêmes que dans le plan 1979-1988. Le nombre de BCP était cependant revenu à 93, le nombre d'annexes à une par BCP et le nombre de disques réduit à 3 500 par BCP au lieu de 30 000. Quant au personnel, la moyenne par BCP avait été ramenée de 34 à 30 agents.

L'objectif minimum pour 1985 était de deux bibliobus, 8 agents et 40 000 livres pour chacune des 17 BCP encore à créer et de 3,5 bibliobus, 14 agents, 190 000 livres et 3 000 à 4 000 disques en moyenne pour les 76 BCP déjà créées, ce qui supposait au total un accroissement annuel de 87 agents et de près de 22 bibliobus. La composition du personnel était ainsi fixée (en pourcentage) :
conservateurs 12
sous-bibliothécaires 42
chauffeurs 27
magasiniers et ouvriers 4
administratifs 15

Dans cette hypothèse, le nombre de sous-bibliothécaires était de 1,68 par bus et devait être porté ultérieurement à 2,1. Le nombre de chauffeurs était de 1,08 par bus.

Rapport Vandevoorde, 1982-1986 (1981)

On sait que ce rapport (19) a été publié après le changement de majorité politique de mai 1981, mais qu'il avait été élaboré, pour l'essentiel, avant cette date. Les chiffres relatifs aux BCP sont les mêmes que ceux du VIIIe plan, pour 93 BCP dans l'édition de juillet 1981 et 94 dans l'édition Dalloz de mars 1982, à savoir une annexe, 6 bibliobus, 1,5 fourgonnette, 30 agents et 300 000 livres en moyenne par BCP. Rien n'est plus dit sur les disques, sinon qu'il faudrait en acheter 225 000 en cinq ans, soit un peu moins de 2 400 pour chacune des 94 BCP.

Les bâtiments

Il n'existe pas d'étude d'ensemble sur l'évolution des BCP, l'étude récente de Jean Bleton (26) ne portant que sur la période postérieure à 1972 et traitant davantage de l'architecture que de la capacité des locaux. On fera donc ici un rapide examen des instructions officielles dans ce domaine, et des programmes élaborés par l'administration. Ces documents donnent en effet des indications intéressantes tant sur le fonctionnement que sur l'équipement des services.

La première instruction officielle sur l'organisation des BCP est la Note sur l'organisation et le fonctionnement des BCP du 2 août 1946 (27) envoyée aux 16 BCP existant à l'époque. Elle concerne le local, le bibliobus, les caisses de livres et le fonctionnement du service.

Le local, « de préférence au rez-de-chaussée », doit avoir 200 m2 et comprendre deux bureaux, un vestiaire, un WC, un lavabo, un magasin-salle de manutention (104 m2), un garage (24 à 28 m2), un débarras (16 m2). Le magasin doit pouvoir contenir 10 000 livres et le débarras « des fournitures et éventuellement un appareil cinématographique, une discothèque et un appareil de désinfection de livres ».

Des indications sont données sur les dimensions du bibliobus ( 1200 kgs de charge utile, soit 40 caisses de 50 livres permettant de desservir en une journée 35 à 40 communes éloignées entre elles de 7 à 10 km) et sur les dimensions des caisses destinées au transport des livres, spécialement conçues « en bois de peuplier, bien sec ». Un plan-type du local est joint, mais l'essentiel de la note concerne le fonctionnement : enregistrement, catalogage, organisation des tournées, prêt, statistiques.

En 1955, le Manuel de la lecture publique rurale (21) donne des indications sur les installations souhaitables. Il ne s'agit toujours que des centrales, pour lesquelles « la surface totale minima à prévoir est de l'ordre de 250 m2 ». Outre le bureau du directeur, le local doit comprendre un bureau « pour le personnel (sous-bibliothécaire, sténodactylographe) ». Il s'agit donc de deux agents pour le moment, mais il est indiqué que « compte tenu de l'accroissement souhaitable des effectifs du personnel dans certaines bibliothèques, ce bureau doit être prévu pour 4 personnes ». « Le magasin servant en même temps de salle de manutention » doit permettre l'installation de 700 mètres de tablettes pour 20000 volumes, « de nombreux espaces libres sur les rayons (étant) indispensables ». Le garage est prévu pour un et, dans certains départements, pour deux bibliobus, lesquels ne permettent encore de transporter que 800 volumes, chiffre que l'on souhaite porter à 1 500 ou 2 000, ce que rendraient possible des camionnettes de 1 500 à 2 000 kg et de moins de 3 m de long, c'est-à-dire adaptées « aux routes étroites et souvent mal entretenues des campagnes » et aux « chemins accidentés des pays de montagne ». Cette capacité découlait de ce que chaque dépôt était « renouvelé en moyenne trois fois par an ». Il était en outre prévu un vestiaire, des sanitaires et une ou plusieurs pièces, dont un débarras. En fait, aucun bâtiment aussi petit n'a jamais été construit, le premier qui ait été financé - en 1955, pour les Bouches-du-Rhône - ayant d'emblée 600 m2 et les plus petits - financés entre 1965 et 1972 - ayant de 440 à 500 m2. On notera enfin que le Manuel précise que la BCP ne doit pas se trouver dans un quartier excentrique, pour ne pas empêcher la venue des dépositaires.

En 1958, dans son Local et mobilier des bibliothèques publiques (28), Jean Bleton ne prévoit encore que 300 à 330 m2, avec 2 ou 3 bureaux (3 ou 5 agents, semble-t-il), un magasin-salle de manutention (140 à 150 m2, 25 000 volumes), un garage pour deux bibliobus de 1 400 kg (50 m2), une salle « pour recevoir les dépositaires et tenir éventuellement les réunions du comité consultatif (30 m2) et diverses autres pièces ».

Le programme daté de juin 1960 est limité à 300 m2, les 2e et 3e bureaux étant remplacés par une « salle de travail pour trois employés » (25 m2).

En 1964-65, apparaissent deux types de centrale : le type I pour les BCP à vocation départementale et le type II pour les BCP à vocation régionale. Les premières ont 500 m2, dont 150 pour des magasins d'une hauteur sous plafond permettant deux niveaux, ce qui correspond à une surface utile totale de 650 m2, tout en restant dans la limite des 500 000 F (1 000 F par m2) imposés aux opérations finançables sur les crédits d'équipement au titre des « opérations diverses », c'est-à-dire non programmées.

Le type II est de 660 m2 dont 240 permettant deux niveaux de magasins, soit un total de 900 m2. Que les BCP devant être dotées de ce type de bâtiment aient une vocation régionale semble n'être qu'une clause de style, aucune des BCP (dont l'appellation officielle est toujours bibliothèques centrales de prêt des départements) n'ayant jamais eu à desservir une région, ce mot, au demeurant, n'ayant guère de sens précis à l'époque. Cette surface est néanmoins celle qui a été retenue pour le financement, en 1965, de 4 bâtiments, ceux de l'Hérault, du Bas-Rhin, du Rhône et des Yvelines et, en 1968, du bâtiment de la Marne, sans que des considérations de population aient, à première vue, motivé ce choix.

Dans le type I, on distingue trois bureaux: ceux du directeur, du secrétaire et des sous-bibliothécaires. Ces derniers semblent être au moins 3 et plutôt 4, puisque la surface proposée est de 33 m2. La manutention-réparation devient autonome avec 40 m2 et la salle des dépositaires passe à 35 m2. Les magasins (300 m2) ont une capacité de 50 000 volumes et le garage a désormais 80 m2 pour deux bibliobus.

Dans le type II, les secrétaires sont au pluriel et disposent de 20 m2, les sous-bibliothécaires n'ont plus que 30 m2, la manutention en a 60, les dépositaires 40 et les magasins 480 (80000 volumes). Le garage a la même surface que dans le type I : 80 m2.

C'est à partir de 1967, au moment du groupe d'études, que l'on prévoit des bâtiments de 1000 m2 pour des centrales abritant un personnel plus nombreux, 100 000 volumes, 3 ou 4 bibliobus dont certains pour le prêt scolaire et une fourgonnette pour l'animation. Pour les annexes, on prévoit 500 m2 avec des bureaux pour 3 ou 4 sous-bibliothécaires, des magasins pour 50 000 volumes, un garage pour deux bibliobus.

Cependant, une note multigraphiée de janvier 1969 intitulée Caractéristiques propres à la construction d'une annexe de BCP propose trois types d'annexes, à 1, 2 ou 3 bibliobus avec les garages correspondants et des bureaux pour 1, 2 ou 3 sous-bibliothécaires. Les surfaces respectives sont de 365, 400 et 450 m .

Une autre note multigraphiée portant la même date et intitulée Caractéristiques propres à toute construction de BCP - concernant par conséquent les centrales - ne comporte pas de programme chiffré. Mais l'année précédente, plusieurs bâtiments avaient été programmés à 1500 m2, notamment ceux de l'Aisne et de la Haute-Garonne. 6 bureaux (145 m2) y sont prévus pour 13 agents (2 conservateurs, 1 bibliothécaire de lecture publique, 8 sous-bibliothécaires et 2 secrétaires). Le magasin a 600 m2 pour 100000 volumes. 3 bibliobus et une fourgonnette disposent d'un garage inclus dans le bâtiment (150 m2), tandis que les trois autres bibliobus (6 en tout) sont abrités dans un garage extérieur. C'est à peu près ce type de bâtiment, avec les mêmes capacités, qui est prévu à l'époque, ou peu après, pour le Tarn, la Moselle et le Morbihan.

Ultérieurement (vers 1970), deux programmes de 900 et de 1 200 m2 sont proposés (cf. tableau 4).

En 1974, les deux programmes proposés pour les centrales passent à 1 300 et 1 600 m2 et le programme pour les annexes se stabilise à 450 m2. Ces trois programmes ont été publiés dans le Précis de bibliothéconomie de Brigitte Richter (29). On y voit clairement apparaître de nouvelles fonctions avec un « hall d'accueil et d'exposition » (45 et 50 m2), une « salle d'information, de formation, d'animation et discothèque » (70 m2 dans les deux cas) et un « atelier de réparation des livres et de multigraphie » (20 m2). L'effectif du personnel de la centrale est plus clairement spécifié :
- type 1300: 1 directeur, 2 (?) adjoints (25 m2), 6 sous-bibliothécaires (50 m2), 3 secrétaires (25 m2);
- type 1600: 1 directeur, 2 (?) adjoints, 8 sous-bibliothécaires (70 m2), 3 secrétaires.

Dans le type 1300, les magasins contiennent 70 000 livres (560 m2) et le garage trois bibliobus et une fourgonnette (150 m2).

Dans le type 1600, on trouve 100 000 volumes (760 m2), mais le même nombre de véhicules.

Quant à l'annexe, elle est prévue pour « un responsable » (15 m2), 2 (?) sous-bibliothécaires (15 m2), une secrétaire (15 m2), 20 000 volumes (160 m2), deux bibliobus et une fourgonnette (110 m2).

Jusqu'alors, le choix entre tel ou tel programme n'était pas directement fonction de la population à desservir et l'on distinguait simplement petits et gros départements. C'est seulement au début des années 1980 que la Direction du livre décida de construire désormais quatre types de centrales, de 1 300 à 1 600 m2, liés à la population des communes de moins de 10 000 habitants :
Moins de 250 000 1 300 m2
250 à 550 000 1 400 m2
550 à 850 000 1 500 m2
Plus de 850 000 1 600 m2

Ces chiffres étaient surtout destinés à faire les évaluations budgétaires, les capacités et la répartition des surfaces de chaque bâtiment étant déterminées cas par cas avec les responsables des BCP.

Le groupe de travail sur le plan de développement des BCP

Le groupe était composé des directeurs de 8 BCP: Martine Blanc-Montmayeur (Val d'Oise), Jackie Ebréart (Marne), Jean Grosso (Lozère), Francine Masson (Haute-Loire), Catherine Micholet (Ardennes), Georges Perrin (Loire), Christine Peyraud (Charente-Maritime), Guy Vaucel (Meurthe-et-Moselle), et de 4 membres du Service des bibliothèques publiques : Joëlle Claud, Antoine Le Luyer, André Thill et Louis Yvert.

Il s'est réuni une seule fois, le 16 novembre 1981, les autres réunions qui avaient été prévues à l'origine n'ayant pu se tenir en raison de la surcharge de travail que la création des 17 nouvelles BCP et l'importante augmentation des crédits imposèrent à l'administration centrale dès le début de 1982. Au départ, la mission qui avait été confiée au groupe n'était pas, en effet, limitée à l'élaboration de normes, mais comportait aussi l'élaboration d'un plan pluri-annuel de développement des BCP (dans la perspective d'une loi-programme d'équipement), la préparation d'un document qualitatif et quantitatif sur les annexes (après enquête auprès des BCP) et de normes de construction, ainsi que l'établissement de nouveaux critères pour la répartition des crédits de fonctionnement entre les BCP.

L'urgence de telles études d'ordre technique était apparue dès l'été 1981, après la décision ministérielle de créer 17 nouvelles BCP et les perspectives budgétaires pour 1982 - qui indiquaient clairement que le rôle de ces services n'était pas remis en cause - et après les premiers travaux de la commission Pingaud-Barreau qui ne laissaient pas prévoir de modification significative de leurs structures. Au contraire, la mise en oeuvre de la décentralisation et le transfert des BCP aux départements dans un court laps de temps imposaient une mise à niveau rapide de leurs moyens en appliquant des critères aussi clairs et précis que possible.

Un document préparatoire de 12 pages intitulé Normes relatives aux BCP et accompagné de quelques autres documents avait été envoyé aux membres du groupe. Ce document comportait diverses propositions.

Principes généraux

Seuls paraissaient susceptibles d'être normalisés les moyens en livres, en disques ou cassettes, en personnel et en véhicules, en fonction de la population des communes de moins de 10 000 habitants et en privilégiant les départements les moins peuplés.

La normalisation du nombre des annexes paraissait difficile, ce nombre devant être « fonction de la géographie du département (superficie, configuration, relief, réseau routier, etc.) le meilleur critère étant probablement le temps de parcours des véhicules ». Une répartition des départements selon leur superficie était cependant donnée, assortie de la proposition toute provisoire suivante : 20 départements de plus de 7 000 km2 avec deux annexes 63 compris entre 4 et 7 000 km2 avec une annexe et 11 ayant moins de 4 000 m2 sans annexe, ce qui faisait un total de 103 annexes pour les 94 BCP, chiffre corrigé en 111 pour tenir compte de la configuration et du relief de certains départements.

Concernant la répartition des moyens entre la centrale et les annexes, une idée était émise : que l'unité du service à l'échelon départemental paraissait d'autant plus nécessaire que les BCP devaient être départementalisées.

Cette conception était, comme on sait, en opposition aux projets élaborés à l'époque dans la Drôme et dans les départements lorrains. Il était en outre suggéré que la programmation utilisée à l'époque pour les bâtiments (4 types de centrales de 1300 à 1 600 m2 en fonction de la population à desservir et un seul type d'annexe de 450 m2) soit profondément modifiée et que soient établis une quinzaine de programmes-types en fonction des capacités en livres souhaitables pour les centrales sans annexe, pour les centrales avec une ou deux annexes et pour les annexes. Pour ces dernières, leur ouverture au public devait également être prise en compte.

Les chiffres proposés pour les livres, les disques, le personnel et les véhicules ayant été très sensiblement modifiés par le groupe de travail, il ne paraît pas utile de les citer. Mais du compte rendu de la réunion, il convient de retenir les principaux points d'accord :
- « La BCP existe lorsqu'il n'y a pas de BM 2. L'ordonnance de 1945 reste valable » ;
- unanimité pour abaisser le rayon d'action des BCP des communes de moins de 20 000 habitants à celles de moins de 10 000 ;
- ne pas abandonner le dépôt à l'école mais redéfinir la desserte scolaire ;
- les dépôts permettent de toucher un public plus nombreux que le prêt direct. Ce dernier, qu'il serait utile d'utiliser en soirée et durant les week-ends, nécessite un personnel plus nombreux ;
- accord sur la méthode proposée pour l'établissement de normes. Il conviendrait cependant de ne pas retenir la population communale comme seul critère mais de prendre également en compte sa dispersion ou son agglomération ;
- les périodiques, diapositives, vidéogrammes et documents graphiques ne sont pas actuellement chiffrables ;
- rythme de passage : mensuel pour le prêt direct, trimestriel pour les dépôts ;
- augmenter la capacité des bibliobus (4 000 livres), lorsque le relief et les routes permettent d'avoir des véhicules plus importants ;
- une fourgonnette par centrale et une par annexe (dans le document final, on a cependant préféré lier leur nombre à l'effectif du personnel) ;
- l'ouverture des annexes, voire de la centrale, au public implique des financements communaux complémentaires et une augmentation très sensible des effectifs du personnel, dont il paraît difficile de tenir compte dans les normes ;
- la capacité des magasins doit être des 2/3 du total des collections. Seule la centrale doit avoir un rôle de conservation;
- tous les véhicules doivent avoir un garage, mais tous les garages ne doivent pas nécessairement être intégrés aux bâtiments.

A la suite des travaux du groupe, un « projet de grille des moyens » a été établi en janvier 1982 et envoyé aux membres du groupe. Le projet de normes (cf. tableau 6) est la reproduction de ce document légèrement modifié et actualisé sur deux points :
- la population du recensement de 1982, publié depuis lors, a été substituée à celle du recensement de 1975 et, pour tenir compte de l'augmentation de la population du département du Nord, une tranche a été ajoutée (1 052 à 1 096 milliers d'habitants);
- le nombre de BCP a été porté à 95 du fait de la scission de la BCP du Doubs-Territoire de Belfort ; par contre, la BCP de la Guyane, dont la création est actuellement envisagée, n'a pas été retenue.

Population

Les BCP sont au nombre de 95 dont 3 outre-mer.

Au recensement de 1982, pour les 95 départements considérés, les communes de moins de 20 000 habitants étaient au nombre de 36 082 (33 284 000 habitants) et les communes de moins de 10 000 habitants au nombre de 35 673 (27 657 000 habitants), soit une différence de 409 communes de 10 à 20 000 habitants (5 627 000 habitants).

La répartition des BCP selon la population des communes de moins de 10 000 habitants est la suivante (voir tableau).

Remarques sur les normes proposées par le groupe

Décentralisation et mobilité des BCP

Le compte rendu de la réunion du 16 novembre 1981 et le projet de normes ci-dessus ont été envoyés aux membres du groupe de travail en mars 1982. Un seul de ces membres, Martine Blanc-Montmayeur, a fait part des réflexions que lui suggéraient ces documents :

« Il me semble que la BCP y apparaît comme une grosse machine centralisée et centralisatrice. Or, tous les moyens supplémentaires prévus dans ces normes n'ont pas d'autre but que de pouvoir enfin permettre un travail, justement plus décentralisé, une présence effective du personnel de la BCP, comme de ses collections, sur l'ensemble du département.

Il y a presque contradiction entre l'image quasi imposante d'un établissement de 50 personnes, abritant 500 000 livres, et la réalité concrète que cela représenterait ou devrait représenter en fait, c'est-à-dire une distribution satisfaisante des livres et une présence physique du personnel sur l'ensemble du département, pour des journées de formation, des aides ponctuelles dans la tenue des dépôts, des participations aux réunions locales, etc.

Comment faire pour que les normes soient comprises comme la marque d'une décentralisation efficace et non pas comme la constitution d'une institution centrale ? Elles supposent de toute façon, pour être efficaces, une informatisation complète de la gestion. Peut-être pourrait-on décrire davantage les tâches de chaque catégorie de personnes et tenter de les évaluer en temps : temps passé en dehors de la BCP et temps passé dans la BCP ?

En d'autres termes, je ne voudrais pas que ces propositions de normes puissent apparaître comme une mainmise sur la lecture publique des villes de 10 000 habitants d'un département, alors qu'il me semble que l'objectif à atteindre est justement le contraire. Avoir enfin les moyens d'aider réellement toute collectivité locale à développer elle-même la lecture publique dans sa commune ».

Ces remarques sont fort pertinentes lorsqu'elles concernent la mission des BCP, mais je ne vois pour ma part aucune contradiction entre cette mission et les chiffres proposés. Aucun membre du groupe n'a jamais pensé que les moyens devaient être centralisés en un seul point, si ce n'est dans le cas de départements relativement peu peuplés et peu étendus et disposant de liaisons routières particulièrement faciles. Mais il n'y a pas d'ambiguïté quant à l'action décentralisée (ou déconcentrée) des BCP et de ses personnels : la vocation de ces derniers est bien, pour une large part, d'être hors des murs de la bibliothèque.

Répartition des moyens entre centrale et annexes

Comme on l'a dit, cette répartition relève davantage de l'application des normes à la réalité géographique de chaque département que de l'élaboration même des normes. Il a cependant paru intéressant de tenter une telle répartition pour un département ayant une population relativement importante à desservir : 465 000 habitants. C'est le cas, à peu près, de l'Ille-et-Vilaine, de la Meurthe-et-Moselle, de l'Oise et de la Seine-et-Marne, mais aucun de ces départements n'a servi d'exemple pour la répartition proposée qui est toute théorique : trois zones à desservir, ayant respectivement 80000, 160000 et 225 000 habitants. La répartition des moyens entre les deux annexes et la centrale (cf. tableau 7) suppose naturellement une étude très minutieuse, notamment du degré de centralisation de certaines tâches qu'on souhaite ou non donner à la centrale. Les options prises ici sont parfaitement discutables.

Si l'on applique les critères utilisés actuellement pour déterminer les surfaces des bâtiments à construire et si l'on retient la recommandation du groupe de travail sur la capacité des magasins (2/3 des collections), on aboutit à des chiffres sensiblement différents de ceux qui ont été retenus ces denières années : environ 650 m2 pour l'annexe 1, 1300 m2 pour l'annexe 2 et 2 600 pour la centrale, soit un total pour le département de 4 550 m , dont plus de 500 pour les bureaux, près de 2 400 pour les magasins et près de 600 pour les garages, non compris le ou les logements, ni les espaces publics nécessaires si des activités de type BM s'ajoutent aux activités de type BCP. Si, comme je le crois, la capacité des magasins devait être ramenée à 50 % des collections, les surfaces des trois bâtiments seraient encore de 560, 1 100 et 2 200 m2, soit un total de 3 860, dont 1 780 pour les magasins.

Mais cette capacité des magasins mériterait une étude plus approfondie, certains responsables de BCP considérant que le bon chiffre est en réalité de 100 % des collections.

Comparaison entre les normes BCP et les normes BM

Cette comparaison est difficile. Certains considèrent que les normes BCP telles qu'elles ont été proposées par le groupe de travail sont beaucoup trop faibles par rapport aux normes BM. Le raisonnement est le suivant : pour 291000 habitants (population moyenne des départements à desservir), les premières prévoient 44,4 agents, tandis que les secondes en prévoient 138,2 soit 3 fois plus. C'est naturellement oublier que la lecture publique dans les communes de moins de 10 000 habitants n'est pas assurée que par les agents des BCP, mais aussi par ceux des petites BM. Dans un département moyen, on compte ainsi 8,5 communes comprises entre 5 000 et 10 000 habitants, soit une population totale de 58 600 habitants à laquelle correspond 29,2 agents selon les normes BM. Le total des agents de la BCP et de ces 8,5 BM est donc de 44,4 + 29,2 = 73,6. Si l'on applique le même raisonnement aux 11,3 communes de 3 000 à 5 000 habitants (43 100 habitants), le total BCP + BM passe à 95,5. La différence n'est plus que de 42,7. Pour les petites communes (356 de moins de 3 000 habitants), c'est le nombre de dépositaires qu'il faudrait pouvoir compter, ce qui n'est guère possible. On dira cependant que la différence de 42,7 répartis sur 356 dépositaires correspond à un horaire hebdomadaire moyen pour chaque dépositaire de 4 heures 40 minutes, soit, réparti sur 5 jours, un peu moins d'une heure par jour 3.

Certes, ces chiffres manquent de rigueur. Ils démontrent cependant qu'une comparaison trop hâtive des normes BCP et BM conduit à des erreurs de jugement. Par ailleurs, reste entier le problème de savoir si, comme certains l'estiment, le nombre d'agents des BCP doit être proportionnellement plus élevé que celui des BM, les besoins documentaires étant les mêmes, mais le client d'une BCP ne pouvant les satisfaire par le libre accès, ce qui impose plus de travail au personnel.

Coût de fonctionnement

Pour une BCP moyenne (291 000 habitants à desservir), le coût annuel de fonctionnement peut être grossièrement évalué à 8,9 MF en 1985 (cf. tableau 8), non comprises les dépenses de location ou d'entretien des bâtiments ni de renouvellement des véhicules.

Ce chiffre de 8,9 MF correspond à 30,5 F par habitant pour une BCP moyenne (291000 habitants), un peu moins pour la plus grosse (27 F/habitant pour 1 075 000 habitants) et sensiblement plus pour la plus petite (45 F/habitant pour 75 000 habitants). En 1983, le coût de fonctionnement d'une bibliothèque municipale moyenne avait été évalué à 90 F par habitant (entre 80 et 100 F) dans le livre de M.-F. Bisbrouck, soit un peu plus de 100 F en 1985.

Comparaison avec divers projets

Cette comparaison est particulièrement difficile car les structures proposées sont différentes de celles qui ont été retenues par le groupe, à savoir le maintien des BCP actuelles pour la desserte des communes de moins de 10 000 habitants et leur collaboration avec les BM qui doivent exister dans les communes de 5 à 10 000 et même de 3 à 5 000 habitants.

Dans le projet établi en 1981 par les conservateurs des 5 BCP existant à l'époque dans la région Rhône-Alpes et intitulé Pour un véritable réseau de bibliothèques publiques (30), il est prévu pour chaque département un service essentiellement administratif au chef-lieu, une bibliothèque centrale par arrondissement, une annexe ouverte par canton, une bibliothèque par commune de plus de 3 000 habitants et un relais-bibliothèque par commune de moindre importance. Les annexes des cantons et des communes ont un fonds propre de 2 500 livres minimum, auquel s'ajoutent les livres prêtés par la bibliothèque d'arrondissement. Les relais-bibliothèques reçoivent un dépôt permanent d'usuels et un fonds de 300 livres minimum renouvelé tous les deux mois. Dans le cas de prêt direct, le bibliobus stationne au moins une fois par mois. Pour l'ensemble, le personnel est évalué à un agent pour 1500 habitants, soit 194 agents pour les 291000 habitants des communes de moins de 10 000 habitants d'un département moyen (en admettant que le nombre des agents desservant les communes plus importantes est le même par habitant).

Dans son étude intitulée Un réseau incitatif pour la lecture publique, également publiée en 1981 (9), Bertrand Calenge propose le maintien des BCP pour les communes de moins de 10 000 habitants. Il s'agit de « bibliothèques d'équilibre » n'excluant pas l'existence de bibliothèques départementales à géométrie variable pouvant transférer leurs moyens, si j'ai bien compris, aux BM des petites communes au fur et à mesure qu'elles se créent. Rapportés à une BCP desservant 291 000 habitants, les chiffres sont de 19,4 bibliobus, 9,7 fourgonnettes et 79,5 agents.

Les auteurs de ces deux documents prennent leurs distances à l'égard du projet de « bibliothèque de secteur » en particulier Bertrand Calenge qui écrit que, « très ambitieux, (ce projet) se place d'emblée à côté des structures institutionnelles existantes, telles que le département ou la commune, ce qui paraît un peu utopique à qui connaît les réalités rurales, ou alors dissimule un autoritarisme jacobin inquiétant ». Malgré une évolution. récente, le national-sectorisme continue de placer les bibliothèques à l'écart des collectivités territoriales et des institutions concourant à l'exercice de la démocratie locale, notamment des autres institutions culturelles, et, de ce fait, a peu d'adeptes. Mais, si l'aspect politique du projet est très généralement rejeté, les chiffres qu'il propose n'ont pas, semble-t-il, fait l'objet de critique ni positive ni négative. Il est vrai qu'il est malaisé de porter un jugement sur ces chiffres, puisqu'ils découlent d'une construction administrative et financière impossible. Par ailleurs, il faut bien dire qu'ils sont mal présentés et d'une interprétation difficile. Pour le personnel, on voit cependant qu'il doit être au nombre de 51 à 81 pour des « secteurs » de 70 à 150 000 habitants, ce qui donne une moyenne de 66 agents pour 110000 habitants. A supposer qu'on puisse appliquer cette norme à un département moyen (défini en excluant des départements français les 4 départements de l'agglomération parisienne), soit 522500 habitants, dont 291 000 dans les communes de moins de 10 000, c'est 313,5 agents qui sont nécessaires, un peu moins que dans le projet Rhône-Alpes (348,3 agents). Pour ce même département moyen, les normes BM prévoient 110,3 agents pour les 7,3 villes de plus de 10 000 et la combinaison des normes BM et BCP, 95,5 pour les communes moins importantes, soit un total de 205,8. Il conviendrait naturellement, pour comparer les chiffres de ces différents projets, de comparer également les services rendus. On se contentera de dire que la bibliothèque de secteur est incontestablement, au plan des chiffres, un projet ambitieux, dans le bon sens du terme.

Le projet lorrain de 1982 (5) découle, pour l'essentiel, du projet de bibliothèque de secteur au point de vue des structures. Contrairement à ce qui a été dit, il ne comporte aucun chiffre, sinon que le coût annuel de fonctionnement par habitant serait celui d'un livre, c'est-à-dire 60 F en 1982, ce qui ne constitue qu'un slogan (pourquoi pas d'ailleurs) et non une norme.

Les annexes des BCP

Depuis plusieurs années, beaucoup de responsables de BCP - sans remettre en cause l'institution - préconisent la construction d'annexes « ouvertes », c'est-à-dire permettant l'accueil du public de la commune siège et des communes avoisinantes dans les mêmes conditions qu'une BM 4.

Trois annexes de ce type ont été financées à 100 % par l'Etat, tant en ce qui concerne l'équipement que le fonctionnement : dans le Bas-Rhin (Villé et Sarre-Union) et le Morbihan (Noyal-Pontivy). Ce type d'équipement relève cependant normalement de financements croisés Etat-communes ou département-communes et impose des conventions entre les collectivités. Plusieurs de ces annexes ont été proposées dans le cadre des plans de développement de la lecture publique contractés par l'Etat et les départements à partir de 1982, mais une évaluation des réalisations intervenues depuis lors est encore prématurée.

Sans préjuger de l'ouverture ou non des annexes au public, la Direction du livre et de la lecture a fait en janvier 1982, une enquête auprès des 77 BCP en service afin de déterminer les besoins globaux en ce domaine. Il s'agissait d'une étude parallèle mais non liée à l'établissement de normes entrepris au même moment par le groupe de travail. Il était seulement spécifié dans la circulaire que le groupe avait considéré que le principal critère à retenir pour l'implantation d'annexes était qu'aucun point du département ne devait être situé à plus de 3/4 d'heure de route du point de départ des bibliobus.

Compte tenu d'une non-réponse et d'une réponse parvenue spontanément d'une des BCP créées en 1982, les résultats de l'enquête portent sur 77 BCP et 78 départements (cf. tableau 9), avec un total de 146 annexes, soit une moyenne de 1,87 annexe par département. Extrapolé sur 95 départements, le total est de 178 annexes, chiffre proche de celui qui avait été retenu dans le plan 1979-1988 et qui était de 188.

Bien que le nombre d'annexes ne relève pas, selon le groupe de travail, de l'établissement de normes, il a paru intéressant de présenter en annexe au présent article un résumé des résultats de l'enquête de 1982.

La circulaire du ministre de la Culture du 1er août 1985 sur les missions, moyens et fonctionnement des BCP n'a pas été prise en compte dans la rédaction du présent article pour d'évidentes raisons chronologiques. On notera cependant qu'il n'y a pas de contradictions fondamentales entre cette circulaire et les options du groupe de travail sur les normes, tout particulièrement la prise en compte de la population des seules communes de moins de 10 000 habitants pour le calcul des moyens à mettre en oeuvre. On notera également que cette circulaire présente quelques aspects normatifs. C'est le cas pour la proportion du personnel de catégories A et B, qui doit être de 40 à 50 % de l'effectif total, alors que le groupe avait plus précisément retenu le chiffre de 46 (10 pour le A et 36 pour le B). C'est aussi le cas pour le nombre de fourgonnettes : une par implantation, alors que le projet de normes lie ce nombre à l'effectif du personnel, ce qui paraît plus juste, notamment dans le cas d'une implantation unique.

Il reste que la circulaire du 1er août 1985 n'a pas pour objectif d'être normative et que, malgré son titre, elle ne permet donc pas l'évaluation du coût du fonctionnement normal d'une bibliothèque centrale de prêt, c'est-à-dire correspondant aux missions qui lui sont assignées.

On notera donc que les services ministériels ont, jusqu'à présent, une attitude différente selon qu'il s'agit des bibliothèques relevant des communes ou de celles qui relèveront prochainement des départements.

Ainsi, pour les bibliothèques centrales de prêt, le travail reste à faire et cet article n'a pas d'autre ambition que d'y contribuer. Mais il appartient, me semble-t-il, aux professionnels de dire rapidement qui doit en être l'auteur.