Le personnel des bibliothèques municipales

Étude sommaire de la situation du personnel affecté aux bibliothèques municipales. La complexité de cette situation tient à la nature des rapports entre l'État et les communes. L'auteur retrace l'évolution de ces rapports et, après avoir fait le point de la législation et de la réglementation présentement applicables, il rappelle quelques notions essentielles dans le domaine des cadres et du recrutement. Enfin, en l'absence de dispositions explicites, il propose une définition de la situation juridique des fonctionnaires d'État et du personnel communal affectés aux bibliothèques municipales, à la fois sur le plan statutaire et sur le plan fonctionnel.

La loi du 20 juillet 1931, relative aux bibliothèques des villes, a enrichi le droit administratif, et plus particulièrement le domaine statutaire, d'une construction originale. En plaçant les bibliothèques municipales de première catégorie (bibliothèques municipales classées) sous l'autorité de fonctionnaires de l'État, elle a créé une situation peu commune dont les conséquences n'ont pas toujours été exactement définies car, au-dessus des régimes complexes de personnels, c'est tout le problème des rapports entre l'État et les collectivités locales qui demeure posé. D'autre part, le régime statutaire des personnels communaux affectés aux bibliothèques des villes a été, au cours des dernières années, profondément modifié. Aussi a-t-il paru intéressant de procéder à une étude sommaire de la situation du personnel des bibliothèques municipales et, à cette occasion, de faire le point des dispositions législatives et réglementaires présentement applicables à ce personnel. Précisons toutefois que notre propos n'est pas de traiter par le détail les nombreux aspects de ce vaste problème, mais plutôt d'examiner les notions qui nous paraissent essentielles, et d'essayer de répondre aux questions que l'on ne peut manquer de se poser en l'absence de dispositions explicites sur quelques points particulièrement importants.

Il s'agit en vérité d'une question fort complexe, car elle touche à des domaines de compétence mal délimités, dont la législation demeure fragmentaire. En outre, le principe constitutionnel de l'indépendance des collectivités locales se heurte ici, parfois, dans une stricte application, aux « intérêts nationaux », pour reprendre l'expression même qu'ont employée les auteurs de la constitution. Les bibliothèques municipales sont des services communaux, mais leur gestion n'est pas laissée à l'entière liberté des autorités municipales. Ces dernières sont en effet liées par des obligations qui résultent soit de dispositions de caractère général, soit de mesures particulières, tel le « classement », et qui constituent la garantie des « intérêts nationaux ».

Pour étudier d'une manière aussi précise que possible la situation du personnel des bibliothèques municipales, nous sommes donc amenés tout d'abord à définir dans ce domaine la nature des rapports entre l'État et les communes et à en retracer l'évolution.

I. La nature et l'évolution des rapports entre l'État et les communes.

1° L'État propriétaire des biens détenus par les bibliothèques municipales.

C'est là l'élément fondamental des rapports entre l'État et les communes. Rien ici de comparable avec la fiction juridique des personnes morales qui reçoivent une dotation de l'État (dépenses en capital ou dépenses ordinaires) pour assurer un service public, dotation qui donne lieu à controverses quant à l'existence d'un titre de propriété pour la collectivité bénéficiaire. L'État a gardé, en effet, la propriété des fonds anciens provenant des confiscations révolutionnaires, que l'arrêté consulaire du 8 pluviôse, an XI (28 janvier 1803), a placés « à la disposition et sous la surveillance des Municipalités », et la circulaire du 21 septembre 1806 commentant cet arrêté, qualifiait les villes de simples « conservatrices des collections ». Une telle disposition, qui a été confirmée successivement par l'ordonnance du 22 février 1839 et le décret du Ier juillet 1897, conduisait évidemment à l'exigence de garanties touchant l'intégrité, la conservation et l'utilisation des fonds. Des mesures générales, édictant des obligations très précises à l'encontre des communes dépositaires, ont défini ces garanties. C'est ainsi par exemple que l'article 40 de l'ordonnance du 22 février 1839 et l'article 4 du décret du Ier juillet 1897 ont interdit toute aliénation des objets contenus dans les bibliothèques municipales. Ces mesures ont abouti naturellement à la procédure de classement définie par la loi du 20 juillet 1931, dont l'objet essentiel est l'institution d'un contrôle direct sur la gestion des bibliothèques municipales qui détiennent un fonds ancien important.

2° L'exercice du pouvoir de tutelle.

Les communes sont des personnes morales de droit public, mais leur capacité juridique n'est pas totale, les pouvoirs administratifs des municipalités s'exerçant sous le contrôle de l'État, autorité de tutelle, soit directement, soit par l'intermédiaire des préfets. Ce contrôle porte non seulement sur la légalité des actes, mais aussi sur la gestion des services. Dans le domaine des bibliothèques municipales, il affecte à la fois les règles statutaires, les cadres et le mode de rémunération des personnels, la conservation et la gestion des fonds.

3° L'intervention financière de l'État.

Malheureusement peu importante en ce qui concerne les acquisitions et la restauration des ouvrages, l'intervention financière de l'État s'est développée et amplifiée depuis la création de la Direction des Bibliothèques, pour l'aménagement, la construction et l'équipement des bibliothèques municipales, et les programmes ont réservé à ces dernières une place qui n'est pas négligeable, si l'on songe aux besoins considérables des autres secteurs prioritaires, celui des bibliothèques d'étude notamment 1. Cette intervention a déjà permis l'édification et l'équipement d'ensembles fonctionnels parfaitement adaptés aux besoins des diverses catégories de lecteurs.

L'aide financière ainsi apportée aux bibliothèques municipales, encore qu'elle garde, dans le cadre de la législation présentement applicable, le caractère d'une simple libéralité, crée un véritable lien entre l'État et les communes bénéficiaires et apporte ainsi une sorte de sanction matérielle au contrôle exercé sur la gestion des bibliothèques municipales. Les municipalités y sont évidemment très sensibles, et nous signalerons, pour l'histoire anecdotique, que certaines - fort rares il est vrai - ont cru pouvoir découvrir dans cette aide financière le seul fondement juridique du contrôle de l'État, et ont songé, en complète méconnaissance de la législation, à se soustraire à ce contrôle pour l'unique raison que leur demande n'était pas inconditionnellement agréée.

4° L'évolution des rapports entre l'État et les collectivités locales.

L'évolution des rapports entre l'État et les communes à la fin du XIXe siècle et dans la première moitié du xxe est caractérisée par une intervention sans cesse grandissante de l'État dans la gestion des bibliothèques municipales. La création des comités d'inspection et d'achat de livres par le décret du Ier juillet 1897 (art. 3), l'apparition d'une première notion de classement (id., art. 6) qui trouve son expression définitive dans la loi du 20 juillet 193I, enfin la nationalisation des emplois du cadre scientifique dans les bibliothèques municipales classées, réalisée par cette même loi (art. 2) marquent les étapes importantes de cette évolution.

Mais il faut bien convenir cependant que l'intervention de l'État s'est affirmée sur le terrain des principes généraux beaucoup plus qu'elle n'a été traduite dans les faits. L'insuffisance des moyens financiers n'a pas toujours permis une application parfaite de ces principes, et, chose plus grave, elle a constitué un obstacle parfois insurmontable à une modification et une extension, pourtant jugées nécessaires par la plupart de ceux qui s'intéressent à ce problème, de la législation présentement en vigueur.

La véritable solution nous paraît devoir être recherchée dans l'élaboration d'une loi qui définirait d'une manière plus large, mais aussi plus précise, les droits et les obligations de l'État et des communes dans le domaine de l'organisation, de l'équipement et des dotations des bibliothèques municipales, et qui mettrait en œuvre les moyens financiers nécessaires.

Nous n'insisterons pas davantage sur la nature des rapports de l'État et des communes, qui ne nous intéressent ici que dans la mesure où ils nous permettent de mieux comprendre la situation du personnel des bibliothèques municipales.

II. Historique de la législation de la réglementation.

Il est tout d'abord indispensable de faire le point de la législation et de la réglementation applicables au personnel des bibliothèques municipales. Depuis l'arrêté consulaire du 8 pluviôse, an XI, de nombreux textes ont été publiés. La notion de statut est née de la nécessité de garanties réciproques. Elle s'est affermie, elle a profondément évolué au xxe siècle. La publication de dispositions statutaires générales en 1946 pour les fonctionnaires, puis en 1952 pour les personnels communaux, a marqué une étape capitale de cette évolution. Les statuts généraux procédaient essentiellement d'un souci d'unification : ils ont modifié sensiblement les régimes statutaires particuliers antérieurement en vigueur. Mais, si des dispositions ont été explicitement abrogées, d'autres, en revanche, ne sont considérées comme caduques que parce qu'elles sont en contradiction avec les principes définis par les statuts généraux. Une analyse rapide nous permettra d'une part d'éliminer les textes qui ont été abrogés ou qui ont cessé d'être applicables, et, d'autre part, de relever les dispositions qui, au cours des dernières années, ont complété l'édifice statutaire des personnels affectés aux bibliothèques municipales.

1° Personnel de l'État.

Antérieurement à la promulgation de la loi du 20 juillet 1931 2, tous les personnels affectés aux bibliothèques municipales étaient nommés par les maires. Si l'article 41 de l'ordonnance du 22 février 1839 avait paru transférer au ministre de l'Instruction publique les pouvoirs de nomination des bibliothécaires, l'instruction du 2 juillet 1839 avait rétabli la véritable interprétation du texte, et rappelé que ces pouvoirs appartenaient bien au premier magistrat municipal. Nous reviendrons plus loin sur les incidents et la polémique soulevés par cet article. De même l'article 6 du décret du Ier juillet 1897 3, qui prévoyait un « classement » des bibliothèques municipales importantes, laissait aux maires le choix des bibliothécaires.

La loi du 20 juillet 193I a transformé la situation des bibliothécaires des bibliothèques municipales classées. L'article 2, paragraphe Ier, dont les dispositions ont été ensuite modifiées par la loi du 3 novembre 1943 4, précisait que les bibliothécaires en chef, les bibliothécaires et éventuellement les bibliothécaires adjoints des bibliothèques municipales classées sont des fonctionnaires d'État. Il ne s'agissait donc plus seulement des pouvoirs de nomination, c'est le régime juridique même de ce personnel qui se trouvait complètement modifié. L'objectif de la réforme était double : améliorer la situation des bibliothécaires, et obtenir des garanties meilleures de compétence et de bonne conservation. Cette réforme ne visait que les bibliothèques classées, et son application était limitée au personnel scientifique. C'est que les impératifs financiers étaient déjà un obstacle à la réalisation d'une mesure plus large. La dernière phrase de l'exposé des motifs est significative : « Certes il (le projet) impose à l'État, en un temps de difficultés financières, une charge à laquelle il aurait pu se dérober; mais il est de bonne gestion de faire quelques sacrifices pour la garde et l'utilisation d'une part éminente de la richesse matérielle et morale de la France. »

Le décret du 29 avril 1933 5, pris pour l'application de la loi du 20 juillet 193I, a fixé les conditions de nomination du personnel scientifique dans les bibliothèques municipales classées (art. 3 et suivants) et la répartition des bibliothécaires adjoints dans ces bibliothèques (art. 2). Ses dispositions ont été modifiées par le décret du 3 novembre 1943 en ce qui concerne les modalités de nomination. Une série de décrets ont complété et modifié l'article 2 du décret du 29 avril 1933 et fixé la répartition des fonctionnaires d'État dans les bibliothèques municipales classées, pour tenir compte d'une part des nouvelles mesures de classement et d'autre part des créations d'emplois.

Un décret du 31 août 1945 a réglementé l'avancement des fonctionnaires du cadre scientifique des bibliothèques municipales classées.

Le décret du 16 mai 1952 6 fixant le statut particulier du personnel scientifique des bibliothèques dans le cadre des principes généraux définis par la loi du 19 octobre 1946 portant statut général des fonctionnaires, a explicitement abrogé les dispositions du décret du 29 avril 1933 relatives au mode de recrutement des bibliothécaires, et du décret du 3I août 1945 réglementant l'avancement. Le décret du 16 mai 1952 a été modifié à deux reprises par un décret du 29 décembre 1955 7 et par un décret du 7 mars 1960 8.

D'autre part, une série d'arrêtés en date du 23 juillet 1952 9 ont défini les modalités d'application du décret du 16 mai 1952 en ce qui concerne l'organisation des concours et l'établissement des tableaux d'avancement au grade de conservateur en chef, et un arrêté du 4 juin 1952 10 a fixé les échelles indiciaires applicables au personnel scientifique.

Enfin, l'ordonnance du 4 février 1959 11 a abrogé la loi du 19 octobre 1946 et fixé de nouvelles dispositions statutaires générales. L'article 56 de cette ordonnance maintenant expressément en vigueur les statuts particuliers applicables le 8 février 1959 (date de publication), le décret du 16 mai 1952 relatif au statut du personnel scientifique demeure applicable.

Une question se pose en ce qui concerne les grades prévus par l'article 2 de la loi du 20 juillet 193I. Cet article définit la situation juridique du personnel scientifique affecté aux bibliothèques municipales classées. Le texte n'en a subi aucune modification, mais la hiérarchie des grades fixée par le décret du 16 mai 1952 (conservateurs en chef, conservateurs, bibliothécaires) n'est plus en harmonie avec celle qui figure à cet article (bibliothécaires en chef, bibliothécaires, bibliothécaires-adjoints). On pourrait certes considérer qu'il s'agit d'une terminologie strictement municipale, de caractère exclusivement fonctionnel. Mais les fonctionnaires du corps scientifique affectés aux bibliothèques municipales classées étant soumis aux dispositions statutaires du décret du 16 mai 1952, les dénominations de l'article 2 de la loi du 20 juillet 193I nous paraissent être devenues caduques sous l'effet de la loi du 19 octobre 1946 qui a délégué à l'exécutif le pouvoir d'établir des dispositions statutaires particulières.

De même, nous pensons que les dispositions du décret du 29 avril 1933 modifié, concernant la répartition des fonctionnaires du corps scientifique dans les bibliothèques municipales classées et qui, en conséquence, fixaient les cadres d'État de ces bibliothèques, ont également cessé d'être applicables, le décret du 16 mai 1952 ayant prévu qu'un arrêté du ministre de l'Éducation nationale répartit les fonctionnaires du corps scientifique dans les diverses bibliothèques 12

2° Personnel communal.

L'article 2 de l'arrêté consulaire du 8 pluviôse, an XI (28 janvier 1803), plaçant les bibliothèques des écoles centrales sous la surveillance des municipalités, faisait à ces dernières obligation de nommer un conservateur de la bibliothèque et de le rémunérer.

L'article 41 de l'ordonnance du 22 février 1839 donnait au ministre de l'Instruction publique les pouvoirs de nomination des bibliothécaires. Cet article était compris dans le titre III de l'ordonnance, qui visait collectivement les bibliothèques des villes et celles des Facultés et autres établissements dépendant du ministère de l'Instruction publique. Or, la loi du 18 juillet 1837 relative aux attributions municipales n'était nullement abrogée sur ce point. Rédaction imprécise ? Ignorance des rédacteurs de l'ordonnance ? Intention de réforme ? Il est bien difficile de répondre. Quoi qu'il en soit, les maires de villes importantes ont violemment protesté contre cette disposition et, le 2 juillet 1839, le ministre soumettait au roi un rapport qui, analysant la question de droit, concluait que l'article 41 n'enlevait pas aux maires les pouvoirs de nomination des bibliothécaires municipaux. Ce rapport, approuvé par le roi, a valu décision.

L'article 19 de l'ordonnance du 31 décembre 1846 faisait obligation de choisir les bibliothécaires ou employés dans les bibliothèques communales, soit parmi les anciens élèves de l'École des chartes, soit parmi les employés de la mairie ayant dix ans de services, les membres de l'Université et les habitants ou originaires de la cité ayant publié des travaux historiques ou littéraires. Ce choix était, comme on le voit, très éclectique.

L'article 6 du décret du Ier juillet 1897 13 précisait que les bibliothèques municipales étaient confiées à des bibliothécaires, et, suivant leur importance, à plusieurs sous-bibliothécaires, employés ou surnuméraires. En outre, comme nous l'avons vu, cet article exigeait des conservateurs et bibliothécaires des bibliothèques municipales classées soit le titre de diplômé de l'École des chartes, soit l'inscription sur une liste d'aptitude après examen.

L'obligation d'octroyer un statut au personnel communal apparaît pour la première fois dans la loi du 23 octobre 1919 14 qui, modifiant l'article 28 de la loi du 5 avril 1884 15, prescrit aux conseils municipaux, dans les villes de plus de 5.000 habitants, de déterminer, suivant un règlement type établi par le Conseil d'État, des règles concernant le recrutement, l'avancement et la discipline des titulaires des emplois communaux. Ce règlement type a été défini par le Conseil d'État le 26 février 1920, et diffusé par une circulaire aux préfets du 16 mars 1920.

C'est la loi du 28 avril 1952 16 qui a institué pour la première fois des dispositions statutaires générales applicables aux personnels communaux. Cette loi n'est d'ailleurs que la transposition, sur le plan municipal, des principes généraux qui avaient été définis par la loi du 19 octobre 1946 pour les fonctionnaires de l'État. Elle a été modifiée par la loi du 22 mars 1957 17 et par le décret du 12 août 1959 18. Cette dernière modification a été réalisée par voie de décret dans le cadre de l'article 37 de la constitution du 4 octobre 1958.

Les dispositions particulières concernant les grades, le recrutement, l'avancement et le classement hiérarchique du personnel communal affecté aux bibliothèques municipales, ont été prises par une série d'arrêtés et d'instructions s'échelonnant entre 1948 et 1956.

Un arrêté du 19 novembre 1948 19 a fixé la nomenclature des emplois des cadres communaux dans les bibliothèques municipales (bibliothécaires, employés de bibliothèques, surveillants et garçons de bibliothèque). Ces dispositions ont été modifiées par un arrêté du 23 janvier 1954 20, qui a prévu la création d'emplois de sous-bibliothécaires.

Les conditions de titres exigées pour l'accès à ces emplois ont été fixées par l'arrêté du 19 novembre 1948, modifié par un arrêté du 10 août 1955 21. L'organisation et les modalités du recrutement ont été définies :
- pour les sous-bibliothécaires, par une instruction du Ier mars 1955;
- pour les bibliothécaires, par une circulaire du 27 novembre 1956 22.

Enfin, trois arrêtés en date du 5 novembre 1959 23 ont fixé le classement et l'échelonnement indiciaire, les durées de carrière et les conditions d'avancement des personnels communaux affectés aux bibliothèques municipales.

Les dispositions réglementaires publiées depuis 1948 ont amélioré les structures des cadres et la situation des personnels; elles traduisent le souci d'une organisation meilleure des services, et de garanties de qualification pour le recrutement du personnel chargé des tâches de conception et d'application. Pourtant l'édifice est loin d'être parfait, et d'importantes retouches devront y être apportées afin d'harmoniser la situation des personnels communaux affectés aux bibliothèques et celle des fonctionnaires. Mais la dualité des régimes ne facilite pas les solutions.

III. Les cadres des bibliothèques municipales.

Dans la terminologie courante, le terme « cadre » a des acceptions diverses. Tantôt il est employé pour désigner une catégorie de fonctionnaires; tantôt il s'applique aux personnels occupant un rang élevé dans la hiérarchie, et qui sont chargés de tâches d'étude ou de conception; parfois enfin, on l'identifie au service même. La définition juridique du cadre était donnée par l'article 25 de la loi du 19 octobre 1946, comme l'ensemble des emplois qui, dans un même département ministériel, sont réservés aux fonctionnaires soumis aux mêmes conditions de recrutement et de carrière. Bien que l'ordonnance du 4 février 1959 n'ait pas repris cette notion, nous en conserverons le sens, car elle nous permet de désigner plus clairement les emplois, alors que la notion de corps s'applique à des personnels. Les cadres des bibliothèques municipales groupent donc les emplois qui sont affectés à ces bibliothèques.

La question est en apparence banale et sans grand intérêt. Elle mérite pourtant qu'on s'y arrête. Tout d'abord en raison de son importance, car il s'agit en fait des moyens en personnel mis à la disposition des bibliothèques municipales; d'autre part, parce que les rapports entre l'État et les collectivités locales se situent ici sur un terrain particulièrement délicat, le terrain financier; enfin parce que, lorsque l'on étudie une solution dans ce domaine, l'intérêt du service n'est pas toujours en parfaite harmonie avec l'intérêt des situations personnelles (nous ne disons pas « l'intérêt personnel »).

1° Personnel de l'État.

Les emplois du cadre scientifique des bibliothèques affectés aux bibliothèques municipales classées sont compris dans la nomenclature budgétaire de l'État. Leur répartition entre les divers établissements est fixée, en application de l'article 6 du décret du 16 mai 1952 relatif au statut du corps scientifique, par un arrêté du ministre de l'Éducation nationale. Le dernier arrêté en date est celui du 17 juillet 1957 24.

Les modifications apportées à l'effectif et à la répartition de ce cadre ne peuvent donc être réalisées que dans la limite des dotations budgétaires (chap. 31-61 du budget de l'Éducation nationale). Les décisions sont prises en fonction soit du classement de nouvelles bibliothèques, soit de l'expansion et du développement des services. Les municipalités devant, par application de la loi du 20 juillet 193I, participer à la rémunération des bibliothécaires d'État des établissements classés (40 à 60 % suivant l'importance de la localité), ces décisions sont subordonnées à l'accord de la municipalité intéressée et de l'autorité de tutelle.

Il faut dissiper deux erreurs qui sont couramment répandues. D'une part le classement d'une nouvelle bibliothèque, qui a pour effet de modifier l'effectif du cadre, ne peut être justifié par la seule présence d'un bibliothécaire pourvu de titres éminents. La procédure de classement définie par la loi du 20 juillet 193I est fonction de l'existence d'un fonds ancien important et, également, mais en second lieu, de l'importance et du rayonnement de la bibliothèque.

D'autre part, le classement d'une bibliothèque n'entraîne pas pour autant l'intégration du bibliothécaire qui la dirige dans le corps scientifique des bibliothèques. Les dispositions de la loi de 193I avaient sur ce point un caractère transitoire, et l'obligation du concours s'impose aujourd'hui au bibliothécaire chargé de gérer un établissement dont le classement est prononcé.

2° Personnel communal.

Les emplois des cadres communaux affectés aux bibliothèques municipales sont à la disposition de toutes ces bibliothèques, qu'elles soient classées ou non. Une interprétation restrictive de l'article 2 de la loi du 20 juillet 193I a conduit parfois certains services à affirmer que les emplois communaux du cadre scientifique ne pouvaient en aucun cas être affectés aux bibliothèques municipales classées. Nous pensons que cette interprétation est erronée, et que l'article 2 de la loi du 20 juillet 193I, dont le but essentiel était, nous l'avons dit, d'améliorer la situation des bibliothécaires et d'obtenir des garanties meilleures de conservation, ne peut exclure la possibilité d'affecter aux bibliothèques municipales classées des bibliothécaires communaux. Un certain nombre de précédents démentent d'ailleurs formellement l'interprétation restrictive donnée à cette disposition.

Les cadres communaux comprennent :
- des emplois de bibliothécaires de Ire catégorie;
- des emplois de bibliothécaires de 2e catégorie;
- des emplois de sous-bibliothécaires;
- des postes d'employés de bibliothèque;
- des emplois de surveillants et de garçons de bibliothèque.

Les emplois de Ire catégorie sont ceux des bibliothèques municipales les plus importantes, figurant sur une liste établie par décision conjointe du ministre de l'Éducation nationale et du ministre de l'Intérieur. Il ne faut pas confondre cette notion de Ire catégorie, qui s'applique à des emplois, avec celle qui est prévue par la loi du 20 juillet 193I, et qui désigne les bibliothèques municipales classées, dites de Ire catégorie. Regrettons pourtant cette fâcheuse confusion qui conduit parfois à des erreurs grossières d'interprétation, même de la part des municipalités.

L'inscription d'un emploi de bibliothécaire communal sur la liste de Ire catégorie n'est nullement fonction des titres du bibliothécaire, mais de l'importance de la bibliothèque. A l'inverse, l'inscription en Ire catégorie d'un emploi de bibliothécaire n'entraîne pas l'attribution à l'intéressé de l'échelle correspondante s'il n'a pas les titres universitaires et professionnels statutairement exigés 25.

Tous les emplois de bibliothécaires communaux à temps complet qui ne figurent pas sur la liste de Ire catégorie, sont classés dans la seconde catégorie.

Les emplois des cadres communaux affectés aux bibliothèques municipales sont rémunérés sur le budget de la municipalité. Les modifications apportées aux effectifs sont décidées par délibération du conseil municipal, sous réserve de l'approbation de l'autorité de tutelle.

Il faut bien convenir que les municipalités témoignent d'un intérêt fort inégal pour leur bibliothèque, et ne lui affectent pas toujours les dotations que l'on pourrait juger indispensables. Si des réussites spectaculaires peuvent être citées en exemple, un effort considérable reste à accomplir dans certains cas. Certes, des initiatives sont prises par la Direction des Bibliothèques lorsque les moyens d'un établissement sont insuffisants pour lui permettre de vivre et se développer dans des conditions normales, et de prendre sa place véritable en fonction de l'importance de la commune. Mais la situation présente des rapports entre l'État et les collectivités locales n'offre évidemment aucun moyen de forcer la décision de la municipalité, et telles initiatives, prises récemment, d'un commun accord par les ministères de l'Éducation nationale et de l'Intérieur afin de compléter la liste des emplois de bibliothécaire de Ire catégorie, n'ont pu recevoir force exécutoire par suite de l'opposition des municipalités.

IV. Le recrutement du personnel des bibliothèques municipales.

1° Les conditions générales du recrutement.

Jusqu'en 1846, le choix des maires était libre pour la nomination des bibliothécaires. C'est l'article 19 de l'ordonnance du 31 décembre 1846 qui, pour la première fois, a exigé des bibliothécaires et plus généralement du personnel des bibliothèques municipales, des garanties de qualification et d'expérience. Depuis cette date, les étapes successives de la législation et de la réglementation ont précisé et complété ces garanties.

Nous avons vu plus haut que l'article 6 du décret du Ier juillet 1897 édictait l'obligation de choisir les bibliothécaires des établissements classés parmi les candidats diplômés de l'École des chartes, ou inscrits sur une liste d'aptitude après examen. Aux exigences de titres et de qualification, l'article Ier du règlement type du 26 février 1920, établi par le Conseil d'État, ajoutait un élément nouveau, celui de la sélection par voie de concours. Toutefois, l'article 7 de ce règlement autorisait le conseil municipal, sous réserve de l'approbation préfectorale, à fixer d'autres conditions lorsqu'il constatait l'impossibilité d'appliquer les dispositions relatives au concours. La loi du 20 juillet 193I et le décret du 29 avril 1933, modifiés par la loi et le décret du 3 novembre 1943, sans prévoir expressément l'organisation de concours, confirmaient le principe de la sélection, le bibliothécaire devant être choisi sur une liste de trois noms. Avec la publication de dispositions statutaires générales apparaît l'obligation du concours pour les fonctionnaires des catégories A et B (ordonnance du 4 février 1959), et, soit du concours, soit d'un examen d'aptitude, soit d'un concours sur titres pour les personnels communaux (loi du 28 avril 1952).

D'autre part, la complexité croissante des tâches bibliothéconomiques a fait une place sans cesse plus importante à la formation et à la qualification professionnelles. A côté des diplômes universitaires, des titres professionnels ont été exigés. Le diplôme technique de bibliothécaire, puis le diplôme supérieur de bibliothécaire qui l'a remplacé en 1950, ont été créés afin d'assurer la qualification, au degré supérieur, des candidats aux fonctions de bibliothécaires des grandes bibliothèques. Parallèlement, la création, en 195I, du certificat d'aptitude aux fonctions de bibliothécaire, répondait aux exigences fonctionnelles des bibliothèques d'importance moyenne. La réforme des études et des épreuves du C. A. F. B., réalisée en 1960, a pour objet une adaptation plus complète et plus efficace de la formation professionnelle à la nature même des diverses catégories de bibliothèques, et en particulier, dans le domaine qui nous intéresse ici, d'assurer un recrutement plus large des bibliothécaires municipaux.

2° Le recrutement du personnel scientifique d'État.

Les fonctionnaires du corps scientifique affectés aux bibliothèques municipales classées sont recrutés par une double voie 26 :
a) Le concours normal prévu aux articles 7 et 8 du décret du 16 mai 1952, permet l'affectation des candidats admis aux bibliothèques municipales classées. Rappelons que ce concours est ouvert aux candidats qui justifient soit de titres universitaires au moins équivalents à une licence d'enseignement et du diplôme supérieur de bibliothécaire, soit du diplôme d'archiviste paléographe, soit enfin de cinq ans de services dans le corps des sous-bibliothécaires (cette dernière possibilité a été offerte dans le cadre des dispositions du statut général des fonctionnaires qui prévoient une promotion interne. Elle ne s'applique donc pas aux sous-bibliothécaires communaux).
b) Le concours prévu à l'article 10 du même décret, réservé aux archivistes paléographes ayant satisfait aux épreuves du stage professionnel organisé tous les ans durant le premier trimestre, permet également l'affectation des candidats aux bibliothèques municipales classées, et particulièrement à celles qui possèdent un fonds ancien important.

Les affectations sont prononcées selon les préférences des candidats, dans l'ordre de leur classement, mais il est tenu compte dans toute la mesure du possible de la vocation et des aptitudes des candidats à diriger une bibliothèque municipale.

Rappelons que l'âge limite pour l'accès au concours a été fixé à 35 ans au Ier janvier de l'année du concours, cette limite pouvant être reculée d'une durée égale à celle des services antérieurs sans cependant que puisse être dépassé l'âge de 40 ans.

3° Le recrutement du personnel communal.

a) Bibliothécaires de 1re catégorie.

Les bibiothécaires de Ire catégorie sont recrutés sur titres soit parmi les archivistes paléographes, soit parmi les candidats titulaires d'une licence et du diplôme supérieur de bibliothécaire. Les conditions de titres sont donc sensiblement les mêmes que celles qui sont prévues pour l'accès au corps scientifique d'État.

b) Bibliothécaires de 2e catégorie.

Les bibliothécaires de 2e catégorie sont recrutés soit sur titres parmi les candidats titulaires d'une licence et du certificat d'aptitude aux fonctions de bibliothécaire, soit par voie de concours ouvert aux candidats justifiant du certificat d'aptitude aux fonctions de bibliothécaire ainsi qu'aux sous-bibliothécaires municipaux ayant trois ans de services.

c) Sous-bibliothécaires.

Les sous-bibliothécaires municipaux seront recrutés par voie de concours ouvert aux titulaires du baccalauréat ou du brevet supérieur. Une disposition, encore à l'état de projet, établie par accord entre le ministère de l'Éducation nationale et le ministère de l'Intérieur, prévoit le recrutement sur titres des sous-bibliothécaires parmi les titulaires du certificat d'aptitude aux fonctions de bibliothécaire. Cette disposition ne pourra être adoptée qu'après avis du comité technique paritaire de l'administration communale, qui, à la date de publication du présent article, n'a pas encore été réuni.

d) Autres catégories.

Les employés de bibliothèque et les garçons de bibliothèque sont recrutés directement sans examen. Les surveillants sont nommés par voie d'avancement parmi les garçons de bibliothèque.

La limite d'âge pour l'accès aux emplois municipaux est fixée à 30 ans, cette imite étant reculée d'une durée égale à celle des services antérieurs civils et militaires.

Une disposition importante a été introduite dans le statut général des personnels communaux. Le maire peut dispenser des conditions de diplôme les candidats qui ont exercé pendant trois ans comme titulaires dans un emploi immédiatement inférieur. Il peut en outre dispenser de concours ou examen les candidats ayant exercé dans un emploi équivalent. Cette disposition, qui ne fait qu'appliquer le principe général de la promotion interne, n'ouvre donc pas la porte, comme certains ont pu le craindre, à un recrutement sans garanties.

Le recrutement du personnel communal affecté aux bibliothèques pose des problèmes particulièrement délicats. Trop souvent les municipalités ont fait appel, en complète méconnaissance des dispositions statutaires générales et des conditions particulières de recrutement, à des personnes qui n'avaient aucune qualification pour gérer une bibliothèque. Dans telle commune, un retraité ne possédant aucun des titres universitaires ou professionnels exigés, s'est vu décerner le titre de « conservateur » de la bibliothèque. Des rappels ont dû être adressés à diverses reprises aux maires par l'intermédiaire des préfets, mais il est certain que là encore la situation juridique des rapports entre l'État et les collectivités locales ne permet pas d'aller au-delà.

En outre, si la crise de recrutement, à peu près générale, est encore peu sensible dans le cadre scientifique d'État affecté aux bibliothèques municipales classées, elle sévit avec une particulière gravité dans le cadre scientifique communal. Plusieurs bibliothèques, dont certaines relativement importantes, sont demeurées pendant plusieurs années sans titulaire. Il y a là une situation préoccupante, et la réforme du certificat d'aptitude aux fonctions de bibliothécaire est l'une des premières solutions qui ont été mises en œuvre pour y remédier.

V. Situation juridique du personnel des bibliothèques municipales.

C'est là l'aspect le plus délicat de la question. Si les fonctionnaires du corps scientifique d'État sont soumis aux dispositions statutaires du décret du 16 mai 1952, ils sont appelés à gérer des établissements, qui, bien qu'ayant fait l'objet d'une mesure de classement, demeurent municipaux; d'autre part, la commune contribue à leur rémunération. Les bibliothécaires municipaux, les sous-bibliothécaires, les employés de bibliothèque, les surveillants et les garçons de bibliothèque sont soumis aux dispositions statutaires générales concernant le personnel communal, et aux dispositions particulières prévues par l'arrêté du 19 novembre 1948 modifié et les instructions d'application. Mais ils gèrent des établissements placés sous le contrôle de l'État, et ils ne peuvent se soustraire aux obligations édictées dans le cadre de ce contrôle.

Aux termes de l'article 5 de l'ordonnance du 4 février 1959, le fonctionnaire est, vis-à-vis de l'administration, dans une situation statutaire et réglementaire. Cette disposition a été reprise par l'article 12 de la loi du 28 avril 1952 en ce qui concerne le personnel communal. Il faut entendre que la situation des fonctionnaires (ou du personnel communal) est définie par les dispositions statutaires qui leur sont applicables, et par les règlements établis par l'administration à laquelle ils appartiennent. Cette situation ne peut donc être fixée par des actes de caractère contractuel dont les dispositions modifieraient ces règles.

Ce bref rappel nous fait mieux comprendre la complexité de la situation juridique des fonctionnaires et du personnel communal affectés aux bibliothèques municipales, et nous allons essayer d'analyser cette situation d'une part sur le plan statutaire, et d'autre part sur le plan fonctionnel.

1° Le personnel de l'État.

a) Sur le plan statutaire.

Les fonctionnaires du corps scientifique des bibliothèques sont soumis aux dispositions du décret du 16 mai 1952 dans le cadre des principes définis par le statut général des fonctionnaires. Toutes les décisions concernant leur situation sont prises par le ministre de l'Éducation nationale, dont ils relèvent. Ces décisions concernent la nomination, la titularisation, l'avancement, les positions, la discipline, les conditions d'attribution des avantages statutaires et la cessation de fonctions.

Toutefois, le décret du 16 mai 1952 a dû tenir compte du fait que les fonctionnaires du corps scientifique affectés aux bibliothèques municipales classées géraient des établissements communaux, cela d'autant plus que les dispositions antérieures concernant la procédure de nomination qui laissait aux maires une possibilité. de choix, étaient abrogées. Aussi l'article 17 a-t-il prévu que les affectations, titularisations, suspensions et révocations des fonctionnaires du corps scientifique sont prononcées après consultation des autorités dont dépendent les bibliothèques auxquelles ils sont affectés (en l'espèce les maires).

b) Sur le plan fonctionnel.

Les bibliothèques municipales classées relevant des maires, les fonctionnaires du corps scientifique d'État qui les gèrent sont soumis aux règles municipales pour l'organisation, les horaires de travail et la fixation des périodes de congé, et aux décisions prises par les maires dans le cadre de cette réglementation. C'est vis-à-vis du maire qu'ils sont responsables de la gestion de la bibliothèque.

Mais l'exercice du contrôle de l'État comporte des obligations qui s'imposent aux bibliothécaires pour la conservation et la gestion des fonds.

2° Le personnel communal.

a) Sur le plan statutaire.

Le personnel communal affecté aux bibliothèques des villes est soumis aux dispositions statutaires, générales et particulières, qui définissent la situation du personnel municipal. Toutes les décisions concernant la nomination et la carrière de ces fonctionnaires sont prises par les maires.

Cependant, il convient de rappeler que ces dispositions statutaires sont élaborées par les services de l'État, et qu'en particulier les conditions d'accès aux cadres sont fixées sur le plan national. L'autorité de tutelle veille à l'application des statuts et à l'observation des garanties de qualification exigées, notamment pour la nomination des bibliothécaires. En fait, dès qu'une vacance d'emploi est connue, la Direction des Bibliothèques communique aux maires une liste de candidats qualifiés, et cette présentation permet aux autorités municipales de s'entourer des meilleures garanties pour le choix du bibliothécaire.

b) Sur le plan fonctionnel.

Les personnels communaux affectés aux bibliothèques sont évidemment placés sous l'autorité de la municipalité pour l'organisation générale des services, mais le contrôle de l'Etat s'exerçant sur toutes les bibliothèques municipales, classées ou non, ce personnel est soumis dans ce domaine aux mêmes obligations que les fonctionnaires du corps scientifique affectés aux bibliothèques municipales classées.

L'étude de la situation du personnel des bibliothèques municipales est dominée par le problème des rapports entre l'État et les communes. Nous avons souligné la complexité de cette situation, et mis en évidence certaines imperfections de l'édifice. Certes, les solutions qui peuvent être étudiées pour corriger ces imperfections doivent tenir le plus grand compte des nécessités qu'impose la nature juridique des bibliothèques municipales. Mais il faut bien convenir que tous les bibliothécaires, qu'ils accèdent au corps scientifique ou qu'ils soient nommés par les maires, ont une origine commune - la formation professionnelle qu'ils reçoivent de la Direction des Bibliothèques - et parfois même une identité de titres. La diversité des régimes et des situations se comprend donc difficilement. La solution logique serait de promouvoir une réforme qui, dans le cadre de la loi dont nous parlions au début de cet article, unifierait les statuts et la gestion des personnels affectés aux bibliothèques municipales. Il est peu vraisemblable que cette réforme puisse voir le jour dans un proche avenir, mais, en attendant, il paraît souhaitable de poursuivre l'harmonisation complète des régimes statutaires qui a déjà été partiellement réalisée.

Ces quelques pages ne sauraient tenir lieu d'une étude générale de la question : un ouvrage entier y suffirait à peine. Nous nous sommes efforcés de présenter d'une manière aussi claire que possible une situation des plus complexes et de dégager la filiation des textes législatifs et réglementaires qui régissent cette situation. L'absence d'une délimitation précise des domaines de compétence est bien souvent une source d'erreurs d'interprétation pour les bibliothécaires eux-mêmes et davantage encore pour le public. Qui songerait à leur en faire reproche ? En limitant notre examen à quelques aspects dont l'analyse nous paraissait plus délicate, nous avons surtout cherché à répondre aux questions que l'on est amené à se poser le plus fréquemment. Ce choix délibéré nous a conduit à négliger certains points que d'aucuns considéreront peut-être comme très importants. Qu'ils veuillent bien nous le pardonner.