Les bibliothèques au risque des politiques publiques

Les bibliothèques sont des outils parmi d’autres au service des politiques publiques. Elles mettent en œuvre des moyens publics pour rendre service à la population dans le champ de la culture, de la connaissance et de l’information, mais elles assument également un rôle social modulé par les usages et les attentes de leurs publics. À ce titre, les bibliothèques peuvent contribuer à apporter des réponses aux questions de la liberté d’expression et du vivre ensemble.

Libraries are one of many tools available to public policy. They use public resources to provide a service in the fields of culture, knowledge dissemination and information, as well as a social role that reflects the habits and expectations of their users. As such, libraries are of great value in the debate on freedom of expression and how to build a cohesive society.

Aux élus avec qui j’ai travaillé sur le plan professionnel ou associatif, avec ma gratitude complice.

Il faut savoir se laisser bousculer par l’histoire.

J’étais en train de préparer la rédaction du présent article, un mois et demi après les événements tragiques des 7, 8 et 9 janvier 2015, quand je me suis rendu compte que j’écrivais comme si de rien n’était, travaillant sur une problématique déjà élaborée et prêt à dérouler imperturbablement le fil de mon raisonnement.

Or ces trois tueries et les innombrables répercussions qu’elles ont eues dans le pays, dans la rue et ailleurs, dans l’intimité des consciences et le fracas du débat public, dans les analyses et les comportements, ont jeté une lumière crue sur deux questions essentielles : qu’est-ce que la liberté d’expression ? Où en sommes-nous du vivre ensemble ? Deux questions éminemment politiques. Deux questions qui touchent, entre autres, les bibliothèques en plein cœur. Ces événements et ces deux questions hanteront inévitablement mon texte dont je reprends ici le fil et qui en a été, évidemment, bousculé.

Le présent article se situe dans la continuité d’une démarche que je n’ai cessé d’approfondir au cours de ma carrière et qui m’a fait dire le 30 septembre 2013 lors de mon pot de départ de la dernière collectivité où j’ai exercé, devant des collègues de tous services mais aussi des élus : « D’une certaine façon, j’ai fait de la politique. » Et ce, en toute conscience et respect de la distinction entre élu et professionnel.

Je développerai donc ici la démarche qui a été la mienne. Ce faisant, je n’aurai pas la prétention d’être exhaustif, traitant essentiellement des domaines dans lesquels j’ai travaillé comme salarié (les collectivités territoriales) ou comme militant associatif (quelques dossiers nationaux et européens relatifs aux bibliothèques).

Les bibliothèques sont des outils
au service des politiques publiques

Les bibliothèques, le plus souvent, n’existent pas. J’entends par là qu’elles n’ont pas de personnalité juridique propre. Il n’y a que quelques exceptions : la BnF et la BPI sont des établissements publics disposant d’un président et d’un conseil d’administration. Et certaines bibliothèques rurales relèvent d’une association dont elles représentent la seule activité.

C’est qu’elles constituent un service parmi d’autres d’une collectivité  1. Elles n’en sont qu’un rouage, s’inscrivent naturellement dans une hiérarchie administrative et relèvent d’un exécutif politique et d’une assemblée délibérante issue du suffrage universel, seuls détenteurs de la légitimité politique.

Services et équipements de bibliothèques sont donc des outils parmi d’autres au service de politiques publiques dont la définition relève des élus. Un même raisonnement peut être mené au niveau national : il appartient au gouvernement de conduire une politique nationale en matière de bibliothèques, et il dispose pour cela d’établissements publics (la BnF, la BPI), d’une administration centrale, de services déconcentrés dans les Drac.

Je devrais être confus d’énoncer de telles évidences. Si je ne le suis pas, si j’ai eu à répéter ces vérités élémentaires dans nombre d’articles et interventions orales, c’est qu’elles ne correspondent guère à un état d’esprit relativement répandu parmi les personnels des bibliothèques, fondé sur une logique d’autolégitimation et le sentiment d’être seuls comptables de ce que doit être une bibliothèque. Il m’est arrivé d’entendre des cadres dirigeants territoriaux déclarer que « les bibliothécaires ont beaucoup de mal à s’exprimer en termes de politiques publiques ».

Dans son infinie concision, le Code du patrimoine, en précisant dans son article L310-1 que « les bibliothèques municipales sont organisées et financées par les communes », confie à ces dernières une responsabilité, bien au-delà de l’héritage obligé des confiscations révolutionnaires pesant sur un nombre limité d’entre elles. Il leur appartient donc implicitement de définir et de mettre en œuvre une politique de lecture publique, dont les établissements nommés bibliothèques sont des instruments. Quitte à ce que leur organisation et leur gestion soient confiées à un établissement public de coopération intercommunale. Ou bien encore, ce qui se rencontre en milieu rural, à une association dédiée ou plus généraliste tel qu’un foyer rural.

L’expression « politique publique » est somme toute assez étrange : y aurait-il des politiques privées ? Elle s’oppose sans doute à la « politique politicienne », sans qu’il faille affubler constamment cette dernière d’une connotation péjorative : cela équivaut approximativement à la différence entre les mots anglais policy et politics.

On pourrait soutenir qu’une politique peut être dite publique dans la mesure où elle est explicite : elle peut faire l’objet de débats publics, être critiquée ou soutenue de façon argumentée. En amont, on peut imaginer qu’elle a été pensée, et que des analyses, des expertises et des débats aient concouru à son élaboration. En aval, particulièrement si elle est exprimée en termes d’objectifs, elle peut, après mise en œuvre, être évaluée.

Nous venons de brosser un schéma idéal. Mais il y a toujours une politique publique, même si elle n’est pas formulée, même si elle n’est pas élaborée, même si elle n’est pas réfléchie, même si elle est inconsciente, dès l’instant qu’une collectivité est en charge d’un domaine de l’action publique, dès qu’elle gère un établissement qui rend des services à la population.

Si elle n’est pas formulée par les élus ni même par la hiérarchie administrative, cette politique publique est par défaut mise en œuvre, donc implicitement définie par l’équipe de la bibliothèque, ou son équipe de direction, ou son directeur, sa directrice. Ces personnels utilisent des moyens publics pour rendre des services à la population : même s’ils ne s’en rendent pas compte, ils font de la politique… publique.

Je suis maire, président d’établissement public de coopération intercommunale, de conseil départemental : à quoi sert, à qui sert donc cette bibliothèque ou ce réseau de bibliothèques dont j’ai la charge ? À quels enjeux cela répond-il pour la population ? La réponse à une telle question doit être claire et il appartient aux bibliothécaires, en premier lieu les responsables d’établissement, de contribuer à la clarté de la réponse, en d’autres termes que : « Laissez donc faire le spécialiste que je suis et donnez-moi des sous. »

On a pu ne pas tenir compte de cette problématique dans un certain nombre de collectivités tant que l’argent semblait facile. Les collectivités territoriales ont connu, après les grandes lois de décentralisation des années 1980, leurs Trente Glorieuses, curieusement décalées par rapport aux Trente Glorieuses économiques. Il est clair que ce temps-là est révolu et que l’argent public est durablement raréfié. Ce qui réclame de revoir des pans entiers de la tradition bibliothéconomique.

Mais en tout cas, dans une telle conjoncture, la question de l’utilité de la bibliothèque se pose avec acuité. Ce sont des situations où la volonté politique peut vraiment s’exprimer avec âpreté. S’en trouve accrue la responsabilité des bibliothécaires dans l’aide à la décision et dans la formulation d’utilité de la bibliothèque en termes de politiques publiques.

C’est dans cet esprit que l’ABF avait publié, à l’occasion des élections présidentielle et législatives de 2002, puis rediffusé à l’occasion des élections municipales de 2014, le manifeste La bibliothèque est une affaire publique  2.

Si la bibliothèque est une affaire publique, elle n’est ni de droite ni de gauche. Elle est affaire de volonté politique, comme le fait remarquer l’Inspection générale des bibliothèques dans un rapport de 2014 sur les villes de 12 000 à 15 000 habitants 3, ce qu’on pourrait généraliser à l’ensemble des communes : « Il apparaît que ce ne sont ni l’obédience politique, ni les ressources communales qui sont susceptibles de rendre compte de l’absence de bibliothèque municipale : c’est, avant toute autre considération, une question de choix politique affirmé de la part des élus communaux. »

Les politiques publiques de la culture,
de la connaissance et de l’information

Politique publique, soit, mais laquelle ? Il est traditionnel de rattacher les bibliothèques au secteur culturel : ministère chargé de la culture au plan national, directions des affaires culturelles dans les collectivités territoriales, même si dans ce dernier cas des configurations différentes se rencontrent ça et là.

Ce rattachement met principalement l’accent sur la mission de diffusion des œuvres culturelles que proposent les bibliothèques, même si de façon secondaire il leur est reconnu un rôle d’accueil et de facilitateur de pratiques créatives essentiellement amateurs, même si çà et là se mettent en place des résidences d’auteurs ou d’artistes.

Ce positionnement les met dans une posture doublement modeste : leur rôle de diffusion se perd en des milliers de titres en regard d’autres types d’équipements qui peuvent se prévaloir d’événements (une exposition, un spectacle de théâtre ou de danse) et proclamer sur un petit nombre d’items une politique, une orientation visibles.

C’est que la bibliothèque, rendant pour l’essentiel des milliers de microservices chaque fois différents à toutes sortes de gens, a d’autant plus de peine à exhiber son utilité que celle-ci se fragmente et bien souvent ne sera jamais sue : que sont donc venues faire les personnes qui s’y sont rendues aujourd’hui ?

Mais cette invisibilité structurelle, qui la pénalise sur la scène médiatique comme dans l’esprit de bien des élus, renvoie aussi à ce que l’on peut appeler l’ambiguïté fondamentale des politiques publiques culturelles.

J’ai tenté auparavant  4 de formaliser ce qui m’apparaît comme les deux pôles de ces politiques : d’un côté le soutien à la création, aux créateurs, de l’autre la prise en compte du public, de ses attentes, de ses besoins, de ses pratiques.

Le premier pôle, héritier de la fonction de protection des arts des puissances temporelles et spirituelles d’Ancien régime, conduit les pouvoirs publics à soutenir la proposition culturelle telle qu’elle s’impose, comme une surprise, à un public qui ne l’attend pas. Il vise à valoriser les conditions de l’apparition créatrice, et est attentif à l’économie de la culture de ce point de vue. Sa justification repose sur le fait que le simple jeu du marché ne suffit pas à l’épanouissement de la création.

Le second pôle, apparu plus tardivement au cours du siècle dernier, procède à l’inverse : la puissance publique est alors attentive aux besoins, aux attentes, aux demandes des populations et s’efforce de les satisfaire, en complément ou en correctif de ce dont le seul marché est capable.

La logique de ces deux pôles est absolument contradictoire. Et pourtant ils sont l’un et l’autre légitimes : c’est dans l’acceptation de cette contradiction que les politiques publiques culturelles peuvent à mon sens se déployer, et non dans une vaine tentative de sa résolution. Et je situe les bibliothèques de part et d’autre, mais avec un centre de gravité clairement du côté du pôle des usages.

Or c’est le premier pôle que nous venons de citer qui tient le devant de la scène dans les médias et, il faut bien le dire, dans l’esprit de bien des élus. Nous avons là tout le spectacle vivant (puisque tout spectacle est une création, tout acteur, danseur et interprète un artiste), mais aussi le patrimoine en ce qu’il est de la création conservée. C’est le pôle prestigieux, celui qui honore et fait vibrer.

Cette hégémonie dans l’affichage, qui fait l’objet de plaintes récurrentes chez les bibliothécaires, peut être une contrainte positive. Elle force à exprimer en termes de politiques publiques à quoi sert une bibliothèque. Au-delà de l’ambition attribuée à André Malraux de permettre la rencontre du peuple et des œuvres, ambition dont on sait qu’elle a fait long feu, au-delà d’intentions générales et généreuses sur l’accès à la culture, l’épanouissement personnel, la construction de la personnalité (pour le jeune enfant) mais aussi celle du citoyen, il faut démontrer en quoi l’offre de la bibliothèque peut changer quelque chose à la vie des gens.

Cela commence par l’énonciation d’une politique documentaire, qui est bien une politique publique. D’où l’utilité d’en soumettre au moins les grands principes à la validation des élus. D’où l’intérêt démocratique qu’elle soit publiée et n’apparaisse pas comme relevant du bon plaisir des bibliothécaires ou du maire.

Cette transparence permet de contraindre les deux parties, les uns dans leurs choix, les autres dans leur éventuelle volonté, heureusement minoritaire, d’ôter ou d’imposer tel ou tel titre ou contenu.

Il arrive que des pressions soient exercées sur telles ou telles acquisitions ou la mise en valeur sur des présentoirs de tels types d’ouvrages au motif qu’ils peuvent déplaire à une partie de la population. Il arrive aussi que des habitants exercent de telles pressions : il faudrait que ce qui ne leur plaît pas, les autres en soient privés. Exprimons ceci en termes de politique publique : la bibliothèque ne devrait rien proposer qui pourrait gêner une partie de la population, ou telle partie de la population professant telles opinions ou croyances. Qui, après les attentats de janvier 2015 à Paris et les réactions qu’ils ont suscitées, peut sérieusement proposer une telle politique ? Cela existe, pourtant.

Favoriser ce qui est conforme à ses opinions, de la part d’élus ou de bibliothécaires, ce n’est pas se placer sur le terrain du service public. Cette politique publique là, quand elle se fait, ne s’écrit pas. Si elle s’écrivait, son caractère scandaleux éclaterait. Je l’ai souvent dit et l’écris ici : être bibliothécaire, c’est aussi permettre l’accès à ce qu’on ne choisit pas, à ce qu’on ne comprend pas, à ce qu’on n’aime pas. Cela vaut aussi pour les élus.

C’est une affaire entendue : nous sommes tous pluralistes ! Encore faut-il admettre qu’il y a une pluralité de pluralisme : des genres, des goûts, des supports, enfin (expression s’appliquant à l’écrit mais qui a ses équivalents pour l’image et le son) des niveaux de lecture. Bref, une vision globale de ce qu’on nomme diversité culturelle. Trier dans cette pluralité, c’est faire de la politique, bien sûr, une politique discriminante. Cela existe.

Allons jusqu’au bout : on va généralement, en bibliothèque publique, jusqu’au divertissement. Les gens viennent aussi pour trouver à se détendre, à s’amuser. On propose d’ailleurs de plus en plus des jeux – qui sont par ailleurs une forme culturelle. Divertissement, loisir : voilà que nous avons passé les bornes de la culture, d’une certaine culture en tout cas  5. Voilà qui pousse à embrasser, dans la formulation d’une politique, les deux pôles que nous venons de définir.

On voit comment, dans les politiques nationales, on retrouve à l’œuvre ces deux pôles en matière de droit d’auteur. Il est facile de démontrer que les gouvernements français, quels qu’ils soient, ont une politique constante de soutien aux créateurs (et à leurs éditeurs ou producteurs) mais ne sont pas proches des usages. Comme si dans ce domaine la conciliation des contraires était impossible. Ni l’équilibre ? C’est à quoi répondra sinon la France, du moins le reste du monde.

À la culture on associe volontiers la connaissance, le savoir, l’information. L’impératif d’accès est le même mais la question de la sélection diffère. Elle impliquerait validation des contenus. Est-il raisonnable d’en charger la bibliothèque ? On admettra une certaine prudence sur ce sujet. Au reste, les bibliothécaires ne font plus seulement la médiation de ce qu’ils ont sélectionné, mais du système global d’information pour le bon usage duquel ils peuvent fournir des méthodes, des clés d’évaluation.

Mais nous sommes à l’âge des réseaux. Commençons par les réseaux de bibliothèques. Il est absurde de vouloir conserver et tenir à disposition tout partout. C’est en réseau qu’on peut répondre à un grand nombre de demandes, et voilà démontrée l’inanité d’une politique définie lieu par lieu ou même commune par commune. Nous y reviendrons.

Abordons enfin le réseau mondial, du web aux multiples applications des objets connectés. À notre époque, il n’est plus possible de justifier la bibliothèque comme au temps où il était si difficile d’accéder aux œuvres et aux informations. Une bonne partie des fonctions documentaires des bibliothèques est aujourd’hui assurée solidairement par le réseau global.

Pas tout, ne fantasmons pas (il est des élus qui l’ont fait), les achats et prêts de presse et de livres au moins perdurent, mais la bibliothèque a perdu sa centralité. Comment en faire le « centre local d’information », ainsi que le manifeste de l’Unesco sur la bibliothèque publique le proclame ? En la reconnaissant comme un lieu de médiation, sur place et à distance, directe ou numérique.

Cela demande un ajustement du discours politique, qui va porter davantage sur les personnels que sur les collections. Et une prise en compte du public qui vient, plutôt que des prêts. Mais que vient-il donc faire, ce public ?

La bibliothèque est sociale

Au cours des années 2000, à mesure que la bibliothèque semblait s’évaporer dans le numérique en réseau, par un mouvement contraire elle s’est de plus en plus réincarnée dans des lieux. On a découvert ce que confusément on savait déjà : des gens viennent et séjournent pour toutes sortes de raisons dont une partie demeure inconnue, la fréquentent sans jamais avoir recours « aux collections ». Des mots sont venus exprimer négativement ou positivement ce phénomène : « séjourneurs », « rôle social », et enfin le « troisième lieu » déniché d’Amérique par Mathilde Servet en 2009  6.

À l’origine étranger au discours politique habituel sur les bibliothèques, le troisième lieu, ou ses avatars, y pénètrent progressivement. Voir l’évocation de la « bibliothèque acteur de lien social » par la sénatrice Dominique Gillot, alors première vice-présidente du conseil général du Val-d’Oise, lors d’un colloque coorganisé par celui-ci en 2008  7, ou la mention de la bibliothèque comme « 3e lieu, plateforme d’entraide, d’échanges, de socialisation » dans un texte de Florian Salazar-Martin, président de la Fédération nationale des collectivités territoriales pour la culture (FNCC), daté de décembre 2013  8.

Dans cette perspective, une réappropriation politique de la bibliothèque par les élus des collectivités qui les gèrent est possible. Elle repose sur le caractère multifonctionnel de ces établissements qu’elle place, pour citer le manifeste de l’ABF évoqué plus haut, « au croisement des politiques culturelles, sociales, éducatives ».

Il est possible d’expliquer à un élu – ou qu’un élu proclame – que le fait qu’existe sur son territoire un ou des lieux ouverts à tous sans condition, et où tous peuvent demeurer sans autre condition que de respecter les autres usagers et le personnel, n’est pas indifférent. Pas indifférent que des populations de tous âges et de toutes conditions cohabitent et se croisent. Pas indifférent qu’on puisse venir en famille, en groupe, seul. Pas indifférent que des collégiens et lycéens, par exemple, puissent y demeurer en dehors de toute contrainte urbaine ou familiale, y occupant cette « place à soi » qu’appelait de ses vœux, pour les femmes, Virginia Woolf dans son célèbre essai  9.

Nous avons là un sujet éminent de politique locale, dont la bibliothèque est un instrument : voilà pourquoi il ne faut pas systématiquement avoir peur de l’instrumentalisation. Elle peut être une des réponses aux questions que se posent un élu – pas seulement un élu à la culture, mais un élu aux affaires sociales ou scolaires –, un maire ou un président de communauté, sur la façon dont sa population peut vivre et s’épanouir.

Ainsi décloisonnée, la bibliothèque peut s’insérer dans des équipements hybrides, culturels, sociaux, administratifs ou même sportifs. Son activité ne peut que s’organiser en transversalité avec d’autres services de la même collectivité et en partenariat avec des associations et établissements du même territoire.

Cette démarche horizontale se heurte souvent au cloisonnement entre directions et services d’une même collectivité, cloisonnement qui peut être incarné par des élus spécialisés : c’est pourquoi elle sera d’autant mieux encouragée qu’elle sera portée par l’exécutif lui-même, maire ou président.

Une conception ouverte de la bibliothèque implique que les missions de celle-ci ne soient pas fixées une fois pour toutes par on ne sait quelle autorité, ou bornées par une idée reçue, mais que ses frontières évoluent au gré des projets politiques et des configurations locales  10.

Au-delà de ces variations locales, on peut dire que les bibliothèques, reconnues non plus seulement comme des lieux de propositions culturelle et scientifique, mais comme des espaces publics, acquièrent des fonctions que le public impose par ses usages, lesquels peuvent relever des politiques publiques dès lors qu’ils ne sont ni illégaux ni destructeur du lien social  11. Car bien sûr, rien ne va de soi, et la bibliothèque ouverte, poreuse par rapport à son environnement humain, n’agissant plus comme un filtre sélectionnant le public adapté à son offre, peut connaître des phénomènes de concurrences entre usages et usagers et d’incivilité entre usagers et avec le personnel  12.

Cette approche de la bibliothèque déduite de la constatation des usages renvoie à une façon de concevoir les politiques publiques. Quand on a défini des objectifs, effectué une mise en œuvre en proposant des équipements et/ou des services, et procédé à une évaluation, on a le choix entre deux attitudes. Soit on considère que tout ce qui s’est passé et qui n’était pas prévu relève de l’insignifiant ou du détournement ; soit on tient compte des surprises que le public a provoquées, on apprend de lui et on se nourrit de ses pratiques pour reformuler une politique, repenser équipements et services.

Territoires et politique

Vivre ensemble ? Le slogan est magnifique et figure dans une infinité de textes, c’est même le nom d’un programme piloté par le ministère de la Culture et qui réunit de grands établissements culturels, ce qui est méritoire mais ne saurait évidemment épuiser la question.

Mais on sait que les populations s’ingénient plutôt à vivre séparément, chacun s’efforçant de fuir ses inférieurs  13. Ce processus de ségrégation territoriale, dont deux puissants moteurs sont la carte scolaire et le prix de l’immobilier, est en partie le fruit de politiques publiques proclamées ou non, conscientes ou non. En partie seulement, car ce sont les gens eux-mêmes qui, en fonction de leurs moyens, s’installent où il leur convient, et votre serviteur n’y échappe pas qui habite dans un quartier pavillonnaire.

La mixité sociale, qui existe çà et là, est dans la plupart des lieux un idéal bien difficile à atteindre. Le territoire français est ainsi fragmenté socialement, abandonnant certaines populations dans des zones de relégation. Il en est grossièrement de deux types : les quartiers urbains dits sensibles, très, si ce n’est bien médiatisés, mais aussi certaines zones périurbaines et rurales sur lesquelles le géographe Christophe Guilluy attire à juste titre l’attention  14. Des crispations identitaires jumelles, bien qu’apparemment antagonistes, sont à l’œuvre sur ces territoires de relégation.

Bien sûr, une partie de la population évolue au-delà de la proximité immédiate de son domicile, dans des migrations quotidiennes ou occasionnelles, et une plus grande mixité s’observe dans les transports, les centres urbains et les zones commerciales ou de loisirs.

Mais on vote selon le lieu où on habite : c’est ce que le sociologue Jean Viard nomme judicieusement la « démocratie du sommeil  15 ». Ainsi, des équipes se présentent devant les électeurs sur une base territoriale ne représentant qu’une partie de la vie des habitants, sur un périmètre datant le plus souvent de 1789, voire de plus longtemps, puisque les communes sont issues des paroisses, et correspondant aujourd’hui à une collection plus ou moins étendue de territoires socialement spécialisés.

Derrière les propos généraux sur le vivre ensemble tenus sur le plan national par nombre de responsables politiques, on entend souvent sur le terrain une autre musique : notre commune doit conserver son identité, son charme, sa tranquillité, son caractère de zone résidentielle, rurale, etc. Autrement dit, un hymne concret au « vivre séparément ».

Voilà un sujet furieusement « bibliothèques ». D’une part, car on peut se demander, pour reprendre le titre d’un dossier publié par Livres Hebdo  16 en 2005, si les bibliothèques sont bien « à leur place », ne laissant à l’écart aucune zone de relégation urbaine ou rurale : nous en sommes loin. D’autre part, car si l’on veut organiser un maillage territorial et des services à l’échelle des bassins de vie, force est de constater que l’échelle communale n’est plus pertinente. Sans bien sûr sacrifier la proximité, ce n’est qu’à l’échelle au moins intercommunale qu’on peut, le plus efficacement, à la fois programmer l’implantation pertinente d’équipements, organiser des services communs et mutualiser leur fonctionnement.

Or l’intercommunalité est encore une naine politique, tant que les équipes qui se présentent devant les électeurs se constituent commune par commune. La couverture du territoire en bibliothèque demeure largement incohérente, au gré des volontés politiques, et sur un même bassin de vie les services ne sont souvent pas pensés pour répondre aux besoins des populations telles qu’elles se déplacent, et non seulement là où elles dorment.

Le cas le plus caricatural est celui des tarifs d’inscription, qui pénalisent souvent les habitants « hors commune » au motif qu’ils ne sont pas contribuables, ce qui contribue à distordre le territoire au gré de « quasi-péages », selon l’expression de l’Inspection générale des bibliothèques dans un rapport de 2014  17. Sachant que le meilleur tarif demeure la gratuité  18.

Mais il y a une vie au-delà des communes et de l’intercommunalité. Selon toute vraisemblance, la réforme en cours ne devrait pas amincir en hauteur le millefeuille territorial, si souvent décrié, mais le muscler en largeur, par diminution du nombre d’établissements publics intercommunaux et de régions et l’apparition des métropoles. Les bibliothèques avaient su peupler tous les étages du millefeuille, directement en tant qu’établissements ou indirectement par des services et organismes divers. Et les subventions descendantes ruissellent, conférant aux organismes financeurs une influence, c’est-à-dire leur permettant de développer une politique. Cela va continuer, avec les ajustements que réclameront les diverses reconfigurations territoriales.

Dans le cadre général d’un partage de la compétence culturelle, toute collectivité peut développer une politique de lecture publique. Et pour que l’empilement ne soit pas synonyme de doublon, une clé de répartition existe : c’est la subsidiarité. Ce principe d’autolimitation des politiques est une ascèse, que la raréfaction de l’argent public transforme en aubaine. Que chacun fasse ce pourquoi il est le mieux placé, développe les actions et services les plus efficaces à son échelle. Cela peut s’énoncer en termes de politiques publiques pourvu que le principe de coopération entre collectivités y soit inclus.

Les départements ont de l’expérience en la matière. Nombreux sont ceux qui ces vingt dernières années ont adopté un plan de développement de la lecture publique, c’est-à-dire une politique votée par l’assemblée départementale et mise en œuvre pas ses services.

Et au-delà de l’empilement territorial, l’État prend la part qui lui reste et demeure essentielle : collecte et traitement de données, incitations, aide aux projets. Il reste le dernier recours de l’égalité territoriale.

L’élu et le fonctionnaire

Nous l’avons vu, les politiques publiques ont tout à gagner et à bénéficier, dans leur élaboration, d’un dialogue entre élus et agents publics, ces derniers exerçant leur rôle d’aide à la décision. Bien sûr, il s’agit là d’un schéma idéal et tout ne va pas de soi dans bien des collectivités.

Il arrive que le dialogue ne soit pas recherché par la hiérarchie politique ou administrative, que l’aide à la décision ne soit pas encouragée, que la définition des politiques publiques relève exclusivement du maire ou du président et de son cabinet.

Mais il se peut que l’absence de dialogue vienne aussi, ou exclusivement, des professionnels eux-mêmes. Il y a chez les agents territoriaux, mais sans doute avec une acuité particulière chez les personnels de bibliothèque, une mentalité de distance à l’élu qui fait que le courant a parfois du mal à passer  19.

Un indice de cette distance me paraît être le mot « tutelle » par lequel ce milieu professionnel (je n’en vois guère d’autre) désigne l’échelon décideur dont relève la bibliothèque, ce qui est une façon de considérer celui-ci comme à l’extérieur de l’ensemble dont elle fait partie : il y a « eux » et « nous ».

Les personnels de bibliothèque se vivent souvent comme membres d’une entité propre et considèrent la « tutelle » comme une autorité plus ou moins légitime, qu’ils espèrent souvent lointaine, inattentive. On se veut autonome. C’est un particularisme et – disons-le – un corporatisme. Sur le plan politique, cette posture correspond à l’idée selon laquelle tout le pouvoir doit être détenu par les spécialistes : c’est ce qu’on appelle la technocratie.

Ce phénomène est sans doute, sociologiquement, inévitable. On peut aussi le voir comme une figure de cette méfiance contre la « classe politique » fort répandue dans l’opinion, et que flattent les populistes.

Il n’est pas toujours facile de trouver le chemin des élus à travers l’épaisseur des hiérarchies, ni de saisir les occasions qui vont favoriser l’affirmation d’une politique. Il y a les échéances budgétaires qui permettent les choix. Mais aussi ces grandes opportunités que sont un projet de construction, l’organisation d’un réseau intercommunal, la redéfinition d’une politique tarifaire, l’adoption d’un plan départemental ou d’un contrat territoire-lecture, et j’en passe. Des petites aux grandes occasions, l’important est d’aller chercher la validation politique. Celle qui se traduit par une décision de l’exécutif, c’est bien ; par un vote de l’assemblée délibérante, c’est encore mieux.

Bien sûr, il arrive qu’élus et professionnels aient des conceptions différentes, voire très éloignées de ce qu’est une bibliothèque. Pour avoir fréquenté les associations d’élus, je peux témoigner que ceux-ci peuvent faire état de personnels ou responsables aux conceptions étriquées et passéistes. À l’inverse, j’ai entendu des bibliothécaires se plaindre d’élus ayant de la bibliothèque une idée restrictive, traditionnelle, une affaire de lettrés aux antipodes du troisième lieu. « Ce n’est pas le rôle de la bibliothèque », peuvent s’entendre dire des bibliothécaires proposant des actions allant dans le sens du vivre ensemble.

Ces dissensus peuvent être particulièrement aigus en cas d’alternance politique, ou tout simplement de changement d’élus à l’intérieur d’une même obédience. Il arrive souvent qu’une nouvelle équipe arrive aux commandes d’une collectivité sans s’être forgé une idée bien précise de ce que peut être, de ce à quoi peut servir une bibliothèque, ou s’en tienne à des représentations toutes faites.

L’appropriation prend du temps. Une période délicate peut s’ouvrir après une alternance politique, période au cours de laquelle le personnel éprouvera souvent des difficultés de positionnement. Il lui revient, quand c’est possible, de faciliter une compréhension progressive des problématiques permettant aux nouveaux élus de construire leur propre politique ; mais aussi d’incarner la continuité du service public : « Tant qu’il n’y a pas de contre-ordre, on continue comme avant. »

Les désaccords peuvent être profonds entre les élus, voire la direction générale, et le personnel de bibliothèque. Légitimité démocratique contre légitimité professionnelle, c’est la première qui l’emporte évidemment. Il convient alors de se dire qu’on ne travaille pas dans « sa bibliothèque » mais pour une collectivité qui vous emploie. La liberté d’opinion garantie aux fonctionnaires s’assortit d’une obligation d’obéissance et d’un devoir de réserve  20. Quand la persuasion n’est plus possible, il revient aux citoyens du territoire, d’une part, aux associations professionnelles, d’autre part, de défendre le cas échéant des principes qui peuvent être bafoués.

La bibliothèque n’est jamais si forte que quand elle est soutenue par un projet politique affirmé. Mais les élus et les majorités passent. Il arrive même que le fonctionnement de la bibliothèque ou un projet de médiathèque soient des enjeux de la campagne électorale, et que les vainqueurs soient ceux-là mêmes qui s’y sont montrés les moins favorables. C’est un risque inévitable, que peut tempérer le pragmatisme de l’exercice du pouvoir.

Du bon usage des textes sacrés

Quand on associe bibliothèque et politique, on brandit souvent des « textes sacrés » comme autant de talismans : le Manifeste de l’Unesco pour la bibliothèque publique  21, la Charte des bibliothèques  22, le Code de déontologie du bibliothécaire publié par l’ABF  23, éventuellement les articles 10 et 11 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789  24 et l’article 10 du préambule de la Constitution française  25, les articles 18, 9, 22 et 27 de la Déclaration universelle des droits de l’homme  26 et des textes plus spécialisés comme la Déclaration universelle de l’Unesco sur la diversité culturelle  27 ou la Déclaration de Fribourg sur les droits culturels  28.

Je ne nie certes pas l’intérêt de ces textes ni l’utilité de les faire connaître, de les commenter et de s’en inspirer. Mais trop souvent, me semble-t-il, ils sont utilisés comme des boucliers faisant de la bibliothèque quelque chose d’intouchable, disposant d’une protection internationale et hors de portée des élus locaux. Finalement comme un domaine auto-légitimé. Ce qui n’emporte pas mécaniquement l’adhésion des élus ou cadres dirigeants territoriaux.

Ces textes sont précieux. Ils doivent être connus des bibliothécaires et il est légitime que ces derniers les fassent connaître à leurs interlocuteurs. Mais pour avoir les meilleures chances de convaincre, il est utile de tenir compte du contexte dans lequel se déroule ce dialogue entre professionnels et leur hiérarchie administrative et politique : on ne convainc jamais que dans le système de référence de l’autre.

Le fait de se référer à des textes extérieurs à la collectivité, qui s’imposeraient à elle, peut apparaître de la part de fonctionnaires ou agents publics comme une démarche tendant à se protéger en se prévalant d’une légitimité externe, alors que pour leurs interlocuteurs ils sont, comme leurs collègues de n’importe quel autre service, chargés d’exécuter la politique définie par les élus et soumis au devoir d’obéissance.

Les textes généraux extérieurs à la collectivité sont d’autant mieux intégrés qu’ils peuvent être reliés à des enjeux locaux ou à des valeurs défendues par les élus. Pour utiliser ces textes auprès de la hiérarchie administrative et politique, il est préférable de ne proposer que de courts extraits bien choisis et de les rapprocher du contexte local. Bref, d’en faire la médiation.

Au demeurant, il est utile de renvoyer ces textes à leur historicité et d’avoir conscience de leur obsolescence éventuelle. Le Manifeste de l’Unesco pour la bibliothèque publique, par exemple, a connu trois versions successives, opportunément rassemblées dans un article paru dans le BBF  29 : 1949, 1972 et 1994. La Charte des bibliothèques publiée par le défunt Conseil supérieur des bibliothèques date de 1991. Le Code de déontologie du bibliothécaire de l’ABF date de 2003  30. Tous, malgré leur grand intérêt, portent encore la marque du primat de la collection locale, situent peu la bibliothèque dans le contexte du numérique en réseau, ignorent pratiquement les notions d’espace public ou de troisième lieu, même si des textes spécialisés sont plus récents, comme le Manifeste IFLA pour l’Internet qui a été réécrit en 2014  31 ou la Déclaration de Lyon publiée la même année par l’IFLA  32.

Bibliothécaires et bibliothèques

On le voit avec ceux des textes que nous venons de citer émanant du monde des bibliothèques : celui-ci se veut, est porteur de valeurs  33. Est-ce à dire que les bibliothèques constituent un bloc irréductible, s’imposant comme tel, à prendre ou à laisser, aux « tutelles » ?

Non, une telle conception isolerait les bibliothèques des politiques publiques, ne permettrait pas leur appropriation, leur intégration dans des stratégies municipales, intercommunales, départementales, régionales, nationales.

C’est qu’il convient bien de distinguer, ce qui n’est pas toujours fait, les bibliothécaires des bibliothèques. Les bibliothèques (pour la plupart) sont des services relevant de collectivités. Ce ne sont pas les agents politiques autonomes que certains représentent ou imaginent, dont parfois les médias, mais des outils au service de politiques publiques.

Les bibliothécaires, eux, ont deux possibilités de s’engager. Comme agent public, ils peuvent défendre des valeurs dans leur pratique quotidienne et dans le cadre de l’aide à la décision. Ils peuvent respecter une déontologie, cette attitude pouvant perdurer par défaut, tant qu’un contre-ordre explicite ne leur est pas adressé.

Mais en cas de conflit frontal, leur marge de manœuvre est faible, sauf à user avec succès de l’art de la persuasion. L’article 28 de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires stipule que « tout fonctionnaire […] doit se conformer aux instructions de son supérieur hiérarchique, sauf dans le cas où l’ordre donné est manifestement illégal et de nature à compromettre gravement un intérêt public ».

L’autre possibilité est de participer à une démarche collective dans le cadre d’une association ou d’un collectif, ou même s’exprimer publiquement à titre personnel pour autant qu’on ne se situe pas dans le cadre de son emploi. Je laisse ici de côté l’action syndicale, évidemment légitime, mais qui n’a rien de spécifique aux bibliothèques : nous sommes là dans la problématique classique des « relations sociales » avec ses particularités dans les fonctions publiques.

Le monde des bibliothèques est riche de tout cela. Les associations professionnelles sont légion, nombre de bibliothécaires participent à des collectifs, sont présents sur les réseaux sociaux. Chez les agents territoriaux, c’est peut-être la profession la plus interconnectée.

Ainsi les bibliothécaires peuvent-ils individuellement ou collectivement être présents dans les débats publics et avoir une action politique sectorielle, défendant à leurs yeux des dossiers d’intérêt public.

Même si ponctuellement cette action peut concerner une collectivité, par exemple quand un acte de censure est dénoncé, cette expression politique des bibliothécaires s’exprime surtout à l’échelle nationale, européenne, internationale. Qu’on songe aux actions de lobbying d’intérêt public menées par l’Interassociation Archives Bibliothèques documentation (IABD) 34 ou à un collectif comme SavoirsCom1  35 où les bibliothécaires semblent les plus nombreux.

Ces actions, bien que politiques au sens où elles interrogent et entendent peser sur les politiques publiques, ne se situent pas dans le spectre partisan. Il faut des circonstances exceptionnelles, comme la présence au second tour de l’élection présidentielle de 2002 du candidat du Front national, pour que des associations de bibliothécaires et de nombreux bibliothécaires à titre personnel  36 appellent à voter contre le représentant d’un parti.

Elles portent sur la promotion des bibliothèques et de leurs missions ou fonctions mais aussi, par extension, sur les conditions générales d’accès aux œuvres, connaissances et ressources, pas seulement par le biais des bibliothèques, ce qui les amène à se prononcer sur des questions telles que le droit d’auteur, les biens communs de la connaissance, les libertés numériques ou la neutralité de l’internet.

Ce sont donc des bibliothécaires, non des bibliothèques, qui peuvent penser, publier, agir comme des acteurs politiques. Cette analyse concerne la France. Dans son dernier ouvrage, le sociologue Denis Merklen, s’appuyant sur le contre-exemple de bibliothèques associatives argentines, évoque « la municipalisation des bibliothèques (qui ne peuvent dès lors plus être “populaires”), la professionnalisation des bibliothécaires (qui ne peuvent plus dès lors être “militants” ou “bénévoles”) 37 ».

Or les bibliothèques à statut associatif relevant de la lecture publique me semblent correspondre au schéma français, non argentin, qu’il s’agisse d’établissements à l’histoire particulière, comme la Petite bibliothèque ronde de Clamart, ou de bibliothèques associatives présentes pour la plupart en milieu rural, détentrices explicitement ou implicitement d’une délégation de service public de la commune.

La bibliothèque dans le débat public

Bien des bibliothécaires ont l’habitude de déplorer que leur secteur d’activité soit largement ignoré des médias. En particulier, il est généralement absent du débat public, qu’il s’agisse par exemple d’enseignement supérieur ou secondaire ou de culture.

Quand cela arrive, c’est rarement à l’initiative de bibliothécaires, et ceux-ci ne sont généralement pas ravis des termes dans lesquels les bibliothèques sont abordées. Parmi les exceptions figurent les copy parties organisées de temps à autre depuis mars 2012 et qui ont bénéficié d’une bonne couverture médiatique  38.

Deux thématiques ont ces derniers mois mis les bibliothèques en pleine lumière dans les médias : le contenu de livres n’ayant pas l’heur de plaire à certains groupes activistes, et la question des horaires d’ouverture.

Dans les derniers mois de 2013 et les premiers mois de 2014, un obscur blogueur portant le pseudonyme de Michel Janva, se présentant comme « laïc catholique », mena sur son Salon beige une vigoureuse campagne contre des ouvrages pour la jeunesse répondant à ses yeux à la « théorie du genre  39 ». Il réussit à obtenir une excellente couverture médiatique, et suscita le 10 février 2014 un communiqué de la ministre de la Culture  40 et bien entendu de plusieurs associations professionnelles, dont l’ABF  41.

De nombreux élus ou responsables de bibliothèques furent interpellés sur la présence de ces ouvrages. Très rarement sur intervention de personnes s’étant effectivement rendues dans la bibliothèque. Le plus souvent, ce sont des organes de presse qui, constatant que le Salon beige citait telle collectivité, téléphonaient pour demander s’il y avait eu des pressions, et par ce fait, l’exerçaient. La presse aura ainsi servi d’agent démultiplicateur à un simple blogueur, à une époque où la scène politique et médiatique était échauffée sur cette question.

En janvier 2014, l’association humanitaire Bibliothèques sans frontières lança la pétition « Ouvrons plus les bibliothèques » (13 227 signataires) 42, fer de lance d’une campagne délibérément lancée à l’occasion des élections municipales. Elle a bien été relayée par la presse mais a suscité une sorte de contre-pétition, « Ouvrons mieux » (1 529 signataires) 43, lancée par des professionnels des bibliothèques. Les bibliothécaires se sont partagés entre les deux pétitions, sachant qu’ils étaient pratiquement seuls dans la seconde.

Leurs incipits respectifs en disent long : « Insuffisants, inadaptés, les horaires d’ouverture des bibliothèques interdisent nombre d’entre nous d’y accéder, qui le midi, qui le soir, qui le dimanche » ; « Avant d’ouvrir le dimanche ou le soir, les bibliothèques devraient déjà pouvoir fonctionner normalement en semaine ».

Ce débat a été relancé après les attentats des 7, 8 et 9 janvier 2015 et le sursaut qu’ils ont suscité avec les manifestations des 10 et 11 janvier. Jérôme Guedj, président du conseil général de l’Essonne, dans une tribune du 28 janvier publié par l’hebdomadaire Marianne  44, a abordé le sujet en se référant explicitement à l’appel de Bibliothèque sans frontières, thème repris par son président Patrick Weil au 7/9 de France Inter le 4 février, puis par Augustin Trapenard au Grand journal de Canal Plus le 18 février.

Et finalement Aurélie Filippetti, députée et ancienne ministre de la Culture, a, le 14 février 2015, fait adopter lors de son examen en première lecture un amendement au projet de loi pour la croissance et l’activité, dite loi Macron, dont l’une des dispositions était relative à l’ouverture de commerces le dimanche. L’amendement prévoit que « dans le cadre de la concertation préalable à la désignation des dimanches [d’ouverture des commerces] prévus, le maire soumet au conseil municipal et, le cas échéant, à l’organe délibérant de l’établissement public de coopération intercommunale, la question de l’ouverture des bibliothèques ».

Il est intéressant de noter que dans un dossier comme celui-ci, l’utilité des bibliothèques, le besoin de bibliothèques, sont portés sur la place publique de l’extérieur du milieu professionnel des bibliothécaires. Et que de ce milieu, de nombreuses voix s’élèvent dans les conversations, les réseaux sociaux et le cas échéant par pétition, avec l’idée que ce n’est pas ainsi qu’il aurait fallu poser le problème, présenter les choses.

Il est pourtant permis de suggérer qu’il est extrêmement salutaire que les questions relatives aux bibliothèques soient portées sur la place publique par d’autres que les bibliothécaires, pour en faire des sujets de politique publique, pour intégrer les bibliothèques dans les politiques publiques.

Bien évidemment, quand on n’est pas bibliothécaire, on ne s’exprime pas comme un bibliothécaire. Le désir d’emprisonnement du discours public dans le langage d’une corporation, c’est du corporatisme.

Aux bibliothécaires, individuellement et collectivement, aux associations et collectifs, d’être eux aussi présents dans ces débats publics, non pour contrer systématiquement ce que d’autres disent, mais pour apporter leur contribution à l’intérêt général.

Conclusion

Les bibliothèques, nous l’avons vu, prennent tout leur sens quand on énonce leurs missions et fonctions en termes de politique publique. Je distingue d’ailleurs à dessein les deux : les missions sont définies a priori, les fonctions se constatent par l’observation. Une politique publique avisée se reformule en transformant les fonctions en missions, dès lors que celles-ci sont licites et d’intérêt général.

Elles prennent donc toutes leurs forces quand elles sont présentes dans les projets politiques. Cette force est aussi une faiblesse : les projets peuvent s’émousser, les élus changer. Mais couper la bibliothèque des politiques publiques, en faire une affaire de spécialistes qui ne demandent aux pouvoirs que de la financer, c’est à la fois suicidaire et antidémocratique.

Les bibliothèques ne sont pas utiles pour elles-mêmes, ni parce qu’un fil glorieux les relierait toutes depuis celle d’Alexandrie. Elles participent du service public, avec ses trois caractéristiques dans la tradition française (continuité, égalité, adaptabilité). Elles changent avec le monde, avec le droit, l’économie, les usages, les techniques, les cultures.

Souvent objets de discours publics unanimistes et passablement lénifiants, ruisselants d’évidences, elles posent en réalité des questions vives à la société, à la politique. Des questions qui sont sur la place publique. Les événements de janvier 2015, disions-nous, forcent à reposer deux questions essentielles : qu’est-ce que la liberté d’expression ? Où en sommes-nous du vivre ensemble ?

À ces questions, les bibliothèques peuvent contribuer à apporter des réponses. On se doute désormais de ce qui n’est pas négociable en matière de pluralisme. Les bibliothèques peuvent être des lieux d’incarnation de cette liberté. Aux politiques publiques de l’accepter ou de le refuser, de le développer ou de le restreindre, mais alors il faut l’écrire, sous le regard des citoyens.

On sait moins comment renforcer et développer le vivre ensemble, comment lutter contre les relégations territoriales et les crispations identitaires qu’elles provoquent. Mais parmi tous les outils qu’on peut rassembler pour y contribuer, n’oublions pas les bibliothèques. Cela ne va pas de soi, cela réclame analyses, réflexions, échanges, partages. C’est du travail. C’est du projet. Cela peut s’écrire dans les politiques publiques. Si c’est bien cela qu’on veut.