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Administration centrale et bibliothèques universitaires

Vers une refondation des relations

Alain Colas

Écrire un article sur la documentation universitaire du point de vue de l’administration centrale relèvera peut-être bientôt de l’archéologie, mais nous n’en sommes pas encore là. Il n’en reste pas moins que nous assistons aujourd’hui à un véritable bouleversement dans le monde universitaire, compte tenu de la perception que la société française peut avoir de l’enseignement supérieur (au travers notamment des universités, ces lieux de démocratisation du savoir) comme un domaine qui relèverait par excellence des politiques nationales et sur lequel devrait particulièrement peser l’action publique.

De fait, l’État a toujours entretenu des rapports privilégiés avec les universités, il est vrai traversés de tensions régulières avec le monde étudiant. Des rapports jugés par ailleurs de plus en plus contraignants par les responsables des établissements.

La loi relative aux libertés et responsabilités des universités (LRU) promulguée le 10 août 2007, tout en fixant les missions de ces établissements, vient redéfinir radicalement les relations État-opérateurs, incitant le ministère de l’Enseignement supérieur et de la Recherche à se restructurer en conséquence.

S’agissant des bibliothèques universitaires (BU), cette loi vient rappeler que la politique documentaire relève des établissements (mais elles y étaient préparées). Cette réalité s’est traduite dans la réorganisation du ministère par la transformation de la Sous-direction des bibliothèques qui exerçait une vraie tutelle vis-à-vis des BU, en une structure transversale de mission, la Mission de l’information scientifique et technique et du réseau documentaire, annonçant un nouveau type de relations avec les services de documentation.

Retour sur deux décennies de coordination documentaire

On connaît la relation étroite mais duale qui a prévalu de très nombreuses années entre l’administration centrale et les BU : à la fois verticale (qu’on songe à la répartition des moyens, quand ce n’était pas la gestion directe des bibliothèques) et transversale (par l’animation de réseaux et la mise en œuvre d’outils communs). Depuis l’après-guerre, quelques dates charnières sont venues marquer institutionnellement et fonctionnellement ces liens, dont, sans doute, la plus emblématique est le décret du 4 juillet 1985  1 qui fonde, pour le meilleur et parfois pour le pire, l’unicité de la documentation universitaire au sein des établissements. Ce texte aura, pour le moins, permis à l’administration centrale, dans son rôle de tutelle, de la DBMIST  2 à la Sous-direction des bibliothèques et de l’information scientifique (SDBIS), de piloter un ensemble de services documentaires finalement homogène : services communs de la documentation (SCD) des universités, services interétablissements de coopération documentaire (SICD) et bibliothèques interuniversitaires (BIU), puis SCD des IUFM (instituts universitaires de formation des maîtres), bibliothèques des écoles d’ingénieurs et des grands établissements.

De fait, et en particulier ces vingt dernières années, les politiques documentaires nationales, en partie sur la base du diagnostic établi par le rapport Miquel en 1989, se sont inscrites dans un volontarisme fort dont les objectifs ne manquaient pas de clarté et les chantiers d’ambition :

  • rehausser l’offre documentaire ;
  • moderniser les services (informatisation) ;
  • améliorer les conditions d’accueil (constructions et réhabilitations, horaires d’ouverture, accompagnement documentaire) ;
  • signaler les collections (rétroconversion de masse, cartes documentaires notamment dans le cadre des intégrations des bibliothèques de composantes).

Ces grands axes de développement, qui resteront, durant toutes les années 90 et jusqu’à encore aujourd’hui, les maîtres mots de la coordination documentaire nationale, répondaient au triptyque : impulsion ; coordination ; évaluation.

Impulsion, coordination, évaluation

On en connaît les principaux instruments et leviers : la répartition des moyens (dont une part dans le cadre de la contractualisation), les outils de coopération (dont le Sudoc – Système universitaire de la documentation, mis en œuvre par l’Abes  3 et enrichi grâce à un marché national pluriannuel), l’ESGBU (Enquête statistique générale des bibliothèques universitaires).

Au moment de passer à un nouveau type de relations du ministère de l’Enseignement supérieur et de la Recherche avec les opérateurs et, en particulier, les services documentaires, on me permettra de tracer un rapide bilan de presque vingt années sinon d’activisme, du moins d’impulsion coordonnée de l’administration centrale en faveur des BU  4.

L’effort réalisé par les universités en moins de vingt ans, sous l’impulsion du ministère, est considérable, sortant les BU de l’état de pénurie réel qui avait été aggravé en particulier dans les années 70 par la massification des études supérieures. Les progrès sont sensibles partout, et on ne le relèvera jamais assez, notamment pour l’offre de livres. En outre, les plans Universités 2000 et U3M (Universités du 3e millénaire) auront permis l’ouverture de 400 000 m2 de surfaces supplémentaires et l’augmentation sensible et nécessaire des places assises. Cette période aura également vu le virage du numérique pris par les BU à partir du milieu des années 90, pas seulement en termes d’acquisitions mais aussi au travers de la constitution collective du Sudoc.

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Services et activités des BU

Dans le même temps, le budget consacré par l’État au développement des BU aura été multiplié par quatre, passant de 25,2 millions d’euros en 1989 à 110 millions d’euros  5 en 2007.

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Progression des recettes et dépenses

Il convient néanmoins de faire état, dans le sillage du rapport publié en 2006 par la Cour des comptes sur la situation des BU  6, de résultats plus en demi-teinte, singulièrement dans le cadre de la rationalisation des politiques documentaires au sein des universités, dogme inscrit pourtant dans le décret de 1985  7 . Compte tenu de la structuration historique des universités, ces mutualisations étaient particulièrement difficiles à mettre en œuvre, d’autant plus que la disparité des aides dans l’enseignement supérieur qui a longtemps prévalu (par exemple via les PPF  8) ne pouvait que conforter trop souvent la dispersion de la documentation au sein d’un même établissement.

Dans le même temps, l’efficacité de la fonction régulatrice (équilibrer l’offre documentaire sur tout le territoire), qui était au centre des relations entre l’administration centrale et les BU, notamment par le biais de critères de répartition des crédits de fonctionnement clairs et simplifiés  9, reste encore à démontrer, au regard du déséquilibre persistant entre Paris et le reste de la France.

Des relations qui se transforment

On me pardonnera ici d’évoquer arbitrairement trois événements qui scandent une lente évolution dans les relations entre l’administration centrale et les BU ces dix dernières années, et dont les conséquences sont toujours prégnantes aujourd’hui.

Sur le plan documentaire

Le tournant des ressources électroniques, dont les acquisitions se sont accélérées à partir de la fin des années 90, a créé une pression immédiate et lourde sur les moyens documentaires. On peut faire grief sur ce point au ministère qui n’a sans doute pas pris assez tôt la pleine mesure des enjeux (financiers, scientifiques, politiques) que ce nouveau support allait imposer. En revanche, la prise de conscience aura été plus précoce sur le terrain, au travers de cette action importante qui aura vu des établissements s’organiser entre eux en créant en 1999 le consortium Couperin afin de peser plus efficacement dans les négociations avec les éditeurs (initialement les universités d’Angers, Aix-Marseille-2, Nancy-1, et Strasbourg-1). Comme si la documentation numérique, de par ses contraintes spécifiques, aussi bien financières que techniques, scellait l’intégration de la documentation à la politique de l’établissement.

Sur le plan institutionnel

La réforme du LMD (Licence – Master – Doctorat)  10, intervenue dans le cadre de l’harmonisation au niveau européen des cursus d’enseignement supérieur, et qui replace l’étudiant au centre des préoccupations, a amené les BU à repenser le fractionnement des collections par niveaux.

À titre d’exemple, cette question s’est posée de manière aiguë dans le cadre de la carte documentaire du Quartier latin pilotée par la SDBIS, et dont l’objectif était de mutualiser les politiques documentaires dans ce périmètre géographique, sur la base de l’analyse d’une année d’acquisitions (2005). Comme on peut l’imaginer, la principale difficulté aura été de classer les revues par niveau L, M et D. En définitive, ce découpage de la formation universitaire a entériné la refondation des collections en deux grandes familles : la documentation pour les étudiants et la documentation pour la recherche. Ici aussi l’enjeu financier a créé une fracture du fait des coûts considérables de la documentation scientifique.

Au cours de ces dernières années, cette réalité a structuré le dialogue contractuel entre les établissements et le ministère sur le volet documentation. Elle a été, de fait, l’occasion pour les politiques documentaires de prendre pied dans les stratégies d’établissement en matière de formation et de recherche.

La mise en œuvre de la Lolf  11 depuis le 1er janvier 2006, qui responsabilise les gestionnaires publics devant les citoyens dans l’usage des moyens votés par le Parlement, a, comme on le sait, introduit la culture de la performance ainsi que l’efficience comme sens nouveau de l’action publique. On retiendra que, dans sa structure, elle aura confirmé le budget alloué aux bibliothèques (qui s’incarne dans l’Action 5 du Programme 150 – formation supérieure et recherche universitaire), rappelant l’importance de la documentation comme outil d’appui à l’enseignement et à la recherche. Il est peu de dire que la Lolf a initié un nouveau type de dialogue contractuel, en redéfinissant en particulier la notion d’évaluation au regard d’un ensemble d’objectifs recentrés et se traduisant, pour les services de documentation, par un début de globalisation de la dotation contractuelle (réduction à une seule ligne dans les annexes financières de l’inscription habituelle de la politique documentaire en « Acquisitions – Services au public – Modernisation – Valorisation »)  12.

La primauté de l’évaluation (territoire non point vierge, mais encore à défricher) aura provoqué la création de l’AERES (Agence d’évaluation de la recherche et de l’enseignement supérieur) 13, autorité indépendante qui nécessairement rebat les cartes dans ce continuum qu’auront été les relations État–universités. Cette nouvelle situation redéfinit les lignes de partage, notamment dans le cadre de la procédure contractuelle, entre l’évaluation a posteriori sur l’ensemble du spectre d’activité des établissements (formation, recherche, pilotage) confiée à l’AERES et l’expertise des projets contractuels qui reste une fonction régalienne du ministère (fonction stratégique).

Cette reconfiguration des rapports tutelle–opérateurs a une résonance toute particulière pour les SCD, habitués à une évaluation régulière et directe par la sous-direction en charge des BU (expertise historique), ainsi qu’aux contrôles approfondis réalisés par l’Inspection générale des bibliothèques (IGB). Au vu des deux dernières vagues contractuelles, Vague B (2008-2011) et Vague C (2009-2012), on peut légitimement se demander quelle place aura la politique documentaire dans l’évaluation globale d’un établissement, en particulier dans la mesure de son impact sur la réussite des étudiants et sur l’efficacité de la recherche.

Au nom de l’autonomie

Comme on le sait, la loi relative aux libertés et responsabilités des universités répond au désir d’autonomie des universités tant en matière de politique scientifique que de gouvernance, les transformations à l’œuvre ces dernières années constituant autant de préfigurations.

Au-delà des missions assignées à l’université (formation, recherche et insertion professionnelle), la LRU instaure de nouvelles règles dans les rapports État–opérateurs :

– la globalisation des moyens alloués par le ministère aux établissements ;

– le contrat comme instance centrale de dialogue, reconfiguré autour des engagements stratégiques ;

– le paradigme de la performance comme socle du dialogue contractuel (un indicateur de performance est réservé aux BU correspondant à une priorité nationale : les horaires d’ouverture).

Deux conséquences majeures :

– Accompagnant ce mouvement de fond qui s’installe pour quelques années (toutes les universités devant passer aux responsabilités et compétences élargies (RCE) d’ici 2012), les grandes fonctions de l’État se recentrent (niveau stratégique, autour des programmes et de la répartition des moyens). De ce fait, et prenant appui sur la Révision générale des politiques publiques (RGPP), le MESR a été amené à se réorganiser  14 avec le souci de rendre visible sa fonction stratégique. On ne présentera pas ici l’organigramme qui en découle  15, ce qui serait fastidieux, mais on peut noter quelques lignes de force :

  • les deux directions générales (DGESIP – Direction générale pour l’enseignement supérieur et l’insertion professionnelle – et DGRI – Direction générale pour la recherche et l’innovation) se dotent de services transversaux (nous y reviendrons) ;
  • le ministère s’adjoint un service à compétence nationale dénommé « Pôle de contractualisation et de financement » ayant la maîtrise de la délégation des moyens.

– Un nouveau modèle d’allocation des moyens (modèle dit Sympa), remplaçant le modèle San Remo devenu au fil des ans peu lisible, apporte une plus grande simplification et transparence au service de la globalisation des moyens (y compris la masse salariale) et intègre une part sur performance évaluée dans le cadre contractuel. Il n’est peut-être pas inutile de préciser ici que ce modèle intègre l’Action 5 – Bibliothèques (auparavant, les dotations allouées au titre du fonctionnement et du contrat pour la documentation). 2009 a été la première année de mise en œuvre de ce nouveau modèle et, parmi les difficultés qui ont pu apparaître, on peut souligner en particulier la question des moyens dédiés aux services interuniversitaires (les BIU étant les plus concernées compte tenu du poids des dotations, y compris la masse salariale) et les services à mission régionale ou nationale (CRFCB  16, Urfist  17 et Cadist  18).

La fin de la Sous-direction des bibliothèques

Il y a là l’affirmation que les SCD sont bien des services intégrés aux universités. Encore fallait-il le dire. La traduction de cette tautologie dans la nouvelle organisation du MESR aura pu paraître brutale. Au regard des changements décrits précédemment, il convient plutôt de parler d’une mutation logique de la structure en charge des bibliothèques universitaires, qui n’avait pas évolué depuis plus de vingt ans, sinon à la marge. Cette mutation est polymorphe et son inscription dans la restructuration ministérielle ne manque pas de sens :

  • le maintien d’expertises documentaires dans deux services stratégiques du dialogue avec les établissements : le « Pôle de contractualisation et de financement » et le « Service des grands projets immobiliers » particulièrement en charge de la mise en œuvre des programmes retenus dans le cadre du plan Campus ;
  • la création d’une structure de mission : la Mission de l’information scientifique et technique et du réseau documentaire (MISTRD) qui « définit la politique de documentation et d’information scientifique et technique  19 », héritière de la SDBIS et du Bureau de l’IST (DGRI) ;
  • le transfert à l’Abes de missions opératoires auparavant pilotées par la SDBIS, en particulier : rétroconversion des catalogues, portail des thèses, répertoire des corpus numérisés et des projets de numérisation de l’enseignement supérieur (Numes)  20

La Mission de l’information scientifique et technique et du réseau documentaire

La MISTRD est un dispositif intégré, dont le champ d’intervention englobe à la fois l’enseignement supérieur et la recherche et l’innovation. C’est là une première difficulté : faire de la matière IST un objet unique de développement qui transcenderait les clivages habituels entre établissements d’enseignement supérieur et organismes de recherche en mettant fin à cette schizophrénie qui pénalise le développement de l’IST en France  21 De fait, dans l’organisation du ministère, la MISTRD se situe dans un entre-deux éminemment structurant, au sein du « Service de la coordination stratégique et des territoires ».

Car, si l’on se réfère à son intitulé, on a affaire à deux objets en définitive : l’IST et le réseau documentaire (l’aménagement du territoire en quelque sorte). Quels en sont les enjeux ? Sur ce point, on s’accordera tous à dire qu’il faut rendre visible la production scientifique (en prenant en compte les nouveaux modes de production), fluidifier les échanges de données de la recherche et créer les conditions de développement d’une offre massive de ressources numériques. Au-delà, il s’agit bien de (ré-)inventer de nouveaux espaces d’échanges entre les professionnels de la documentation et les principaux prescripteurs et usagers, les enseignants-chercheurs.

La MISTRD inscrit ces enjeux dans un double cadre d’action.

La bibliothèque scientifique numérique (BSN)

La BSN est une très grande infrastructure de recherche (TGI), élément constitutif de la stratégie nationale de recherche et d’innovation (SNRI)  22 et projet retenu dans le cadre du « plan France numérique 2012  23». C’est un cadre d’action en prise avec les programmes internationaux, notamment européens, mais aussi un cadre d’efficience adossé à une logique de partenariats pérennes (établissements d’enseignement supérieur, organismes de recherche, éditeurs, BnF, collectivités territoriales, entreprises).

Si la maîtrise d’ouvrage en revient au ministère, via la MISTRD, la BSN, dans sa mise en œuvre, s’appuiera sur une structure opérationnelle qui reste à formaliser, mais dont le pilotage sera confié à un comité ad hoc réunissant, sous l’égide du ministère de l’Enseignement supérieur et de la Recherche, les représentants des universités (CPU – Conférence des présidents d’université), des grandes écoles (CDEFI – Conférence des directeurs des écoles françaises d’ingénieurs), des principaux organismes de recherche (CNRS, CEA, Inra, Inria…), du ministère de la Culture et de la Communication et de la BnF.

La BSN a vocation à intervenir sur au moins cinq axes de développement dans le cadre des actions structurantes de la MISTRD à court et moyen termes  24 :

  • les acquisitions de ressources électroniques. La priorité est l’achat, dans un premier temps, sous le régime des licences nationales, d’archives et de corpus électroniques ; le comité de pilotage aura ici à s’atteler très rapidement à la question cruciale du modèle de financement de ces ressources ;
  • les archives ouvertes, en relançant notamment le processus de concertation pour un pilotage partagé de la plate-forme nationale d’archives ouvertes (HAL – hyperarticles en ligne) ;
  • la numérisation du patrimoine scientifique, dans un contexte en pleine ébullition (dont Google est actuellement le centre de gravité) et dont les enjeux financiers ne peuvent qu’inciter à des alliances ;
  • la circulation et la valorisation de la production scientifique, sur la base, dans un premier temps, d’une meilleure connaissance notamment des données de la recherche ;
  • l’archivage pérenne, enjeu majeur et qui nécessite d’identifier précisément les opérateurs.

Le réseau documentaire au carrefour des disciplines et des territoires

Le pilotage de la carte documentaire nationale s’est longtemps nourri d’un rapport de tutelle direct entre l’administration centrale et les SCD et s’est développé sur un périmètre extrêmement large (de la délégation des crédits au suivi direct des personnels de la filière bibliothèque). Ce pilotage n’a pas disparu ; mais, dès lors que les politiques documentaires sont du ressort des établissements (règle commune à tous), elle s’est recentrée sur les opérateurs (Abes, Inist – Institut de l’information scientifique et technique, Cines – Centre informatique national de l’enseignement supérieur, Enssib – École nationale supérieure des sciences de l’information et des bibliothèques) et les réseaux (Cadist, Urfist, CRFCB) dont les missions dépassent le cadre de l’établissement. Ce maillage existant est à clarifier et à repositionner dans un contexte bouleversé par une actualité paradoxale : d’un côté, les universités qui acquièrent leur autonomie et, de l’autre, une recomposition des alliances territoriales qui va structurer à moyen terme le paysage universitaire en quelques grands sites à visibilité internationale, soit par fusion d’universités soit par la création de PRES  25. Sur cet existant qu’il s’agit de redynamiser, plusieurs chantiers sont à lancer :

  • la reconfiguration des missions des Cadist comme tête de réseaux disciplinaires s’appuyant tout aussi bien sur les SCD (partenaires traditionnels) que sur les organismes de recherche ; les Cadist seront des acteurs essentiels de la BSN ;
  • la structuration de l’offre documentaire au niveau de sites, en particulier au niveau des PRES (effet de taille), capables de soutenir les comparaisons internationales et intégrant une pluralité de partenaires (des collectivités territoriales aux acteurs des RTRA – Réseaux thématiques de recherche avancée) ;
  • la clarification des missions des opérateurs nationaux de l’IST et de la mise en cohérence de leurs actions (Inist, Abes, Cines) ;
  • dans le cadre de la LRU, il est plus que nécessaire de redonner une légitimité à l’existence de services inter établissements comme les CRFCB et les Urfist : au moment où de nouveaux besoins apparaissent, notamment liés au numérique, mais aussi par rapport à l’environnement institutionnel mouvant, et où il serait utile que des passerelles de compétences communes se créent entre professionnels de la documentation et chercheurs, ces services ne pourront plus fonctionner en réseau fermé. Ici aussi, les partenariats devront se nouer d’abord entre ces deux réseaux, mais également localement ou nationalement avec d’autres structures de formation comme les services de formation continue des universités, le CNFPT (Centre national de la fonction publique territoriale) ou la BnF. Dans ce chantier, l’Enssib aura un rôle central à jouer.

L’avenir en chantiers

Revenons à notre sujet : quelles nouvelles relations sont à l’œuvre entre l’administration centrale et les BU ? Comme on le sait, les centres de décision et de répartition des moyens se retrouvent aujourd’hui au sein des universités, ce qui n’est pas sans soulever quelque inquiétude. Pour autant, les SCD ont acquis une vraie place dans l’université, solidement assise au fil des contrats d’établissement et, de ce fait, ils devraient être armés pour justifier leur besoin de moyens. On a vu par ailleurs que l’administration centrale garde un lien direct avec les SCD, par le biais notamment de l’expertise documentaire au « Pôle de contractualisation et de financement ».

De son côté, la MISTRD garde sa fonction d’impulsion stratégique sur le plan national. Il n’en reste pas moins que d’autres relations sont à inventer, qui devront se développer d’une manière plus transversale, en faisant appel à l’expertise qui se trouve dans les établissements et moins en centrale. On citera, pour conclure, quelques-uns des défis à relever et qui nécessiteront un pilotage et un accompagnement par la MISTRD, en particulier dans la mise en œuvre de coopérations suivies entre les opérateurs à missions nationales (Abes, Enssib…), les établissements d’enseignement supérieur et les organismes de recherche :

Que les universités, au travers de leurs services communs de la documentation, s’organisent, au sein de structures fortes et en s’inscrivant dans le cadre d’action de la BSN, pour développer l’offre et l’usage du numérique : prescription et évaluation des besoins, achats, accès, signalement, conservation pérenne.

Que les professionnels de la documentation et de l’information gagnent une vraie légitimité auprès des chercheurs et des décideurs universitaires en promouvant leurs compétences spécifiques. L’enjeu ici concerne notamment le vivier d’emplois des professionnels de la documentation qu’il s’agit de consolider et de renforcer au sein des établissements.

Que les services documentaires développent la maîtrise de l’évaluation de leurs activités, tant quantitative que qualitative, afin de mieux défendre leurs moyens.

Septembre 2009